1. Khái niệm và đặc điểm của chính sách tài khóa
Chính sách tài khóa có thể hiểu là các biện pháp can thiệp của chính phủ đến hệ thống thuế khóa và chi tiêu của chính phủ nhằm đạt được các mục tiêu của nền kinh tế vĩ mô như tăng trường kinh tế, tạo công ăn việc làm hoặc ổn định giá cả và lạm phát. Nói cách khác, chính sách tài khóa là những nỗ lực của chính phủ nhằm cải thiện thành tựu kinh tế vĩ mô thông qua việc thay đổi chi tiêu chính phủ và thuế (theo Vũ Kim Dũng và Nguyễn Văn Công, 2016). Như vậy, việc thực thi chính sách tài khóa sẽ do chính phủ thực hiện liên quan đến những thay đổi trong các chính sách thuế hoặc/và chi tiêu chính phủ.
Giả sử nền kinh tế đang ở tình trạng suy thoái, các hãng tư nhân không muốn đầu tư thêm, còn người tiêu dùng không muốn chi tiêu thêm cho tiêu dùng, tổng cầu ở mức rất thấp. Để mở rộng tổng cầu chính phủ phải tăng chi tiêu chính phủ để tăng mức chi tiêu của nền kinh tế, hay giảm thuế để kích thích sản xuất của nền kinh tế dần tăng trưởng trở lại.
Chính sách tài khóa có các đặc điểm khó xác định chính xác mức độ cần phải tác động, ví dụ kích cầu thì độ lớn của gói chính sách khó xác định chính xác, bởi có tính chủ quan của người quyết định chính sách do có sự khác nhau về quan điếm, cách đánh giá các sự kiện kinh tế, từ đó đưa ra chính sách tài khóa khác nhau. Bên cạnh đó còn ảnh hưởng bởi các quan hệ kinh tế có thể thay đổi nên hiệu lực chính sách tài khóa khó lường.
Ngoài ra, Chính sách tài khóa còn có đặc điểm về độ trễ khá lớn về mặt thời gian do thời gian thu thập, xử lý thông tin và ra quyết định chính sách thường được gọi là độ trễ bên trong và độ trễ bên ngoài: bao gồm quá trình phổ biến, thực hiện và phát huy tác dụng của chính sách. Cả hai độ trễ này đều phụ thuộc vào các yếu tố như chính trị, thể chế, cơ cấu tổ chức bộ máy. Các chính sách đưa ra không đúng lúc sẽ làm bất ổn thêm nền kinh tế thay vì ổn định nó.
2. Vai trò của chính sách tài khóa
Trên cả lý thuyết và thực tế, chính sách tài khóa có vai trò đáng kể đối với phát triển kinh tế. Khái quát nhất, có thể nhận thấy tầm quan trọng của chính sách tài khóa thông qua một số vai trò cơ bản sau đây:
Thứ nhất, chính sách tài khóa trên lý thuyết là một công cụ nhằm khắc phục thất bại của thị trường, phân bổ có hiệu quả các nguồn lực trong nền kinh tế thông qua thực thi chính sách chi tiêu của chính phủ và thu ngân sách. Chẳng hạn, chính phủ sử dụng ngân sách để cải thiện các dịch vụ công như: dịch vụ pháp lý; chống độc quyền, tội phạm; nâng cấp hệ thống thông tin, thanh toán... qua đó làm tăng năng suất và hiệu quả của khu vực tư nhân.
Thứ hai, chính sách tài khóa có chức năng như một công cụ phân phối và tái phân phối tổng sản phẩm quốc dân. Mục tiêu của chính sách lúc này là nhằm điều chỉnh phân phối thu nhập, cơ hội, tài sản, hay các rủi ro có nguồn gốc từ thị trường. Hàm ý khi đó là chính sách tài khóa nhằm tạo lập một sự ổn định về mặt xã hội để tạo ra môi trường ổn định cho đầu tư và tăng trưởng. Hiện nay, nhiều quốc gia châu Á đang chuyển sang định hướng chính sách nhằm đạt được tăng trưởng bao trùm (inclusive growth), cụ thế hơn là hướng tới giải quyết vấn đề bất bình đẳng, nghèo đói và hòa nhập xã hội (ADB, 2014).
Thứ ba, chính sách tài khóa hướng tới mục tiêu tăng trường và định hướng phát triển. Tăng trưởng (thu nhập), trực tiếp hay gián tiếp, đều là mục tiêu cuối cùng của chính sách tài khóa. Một cấu phần trong chi tiêu chính phủ là chi cho đầu tư phát triển thường tập trung vào các dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật. Các dự án này có những định hướng ưu tiên vào một số ngành, khu vực hay vùng, qua đó chính sách tài khóa kiến tạo nền tảng và định hướng phát triển. Điều chỉnh tăng hoặc giảm thuế suất hay ban hành thuế mới cũng là công cụ nhằm kích thích hay hạn chế phát triển một ngành hay lĩnh vực kinh tế nào đó.
Thứ tư, chính sách tài khóa có thể được áp dụng nhằm ổn định kinh tế vĩ mô. Vào thời kỳ kinh tế suy thoái, sản xuất đình trệ, thất nghiệp tăng cao thì một chính sách tài khóa mở rộng với liều lượng đủ lớn được thực thi đúng thời điểm có thể giúp sản lượng của nền kinh tế nhanh chóng phục hồi. Tỷ lệ thất nghiệp ở Hoa Kỳ trong thời kỳ đại suy thoái nhũng năm 1930 luôn ở mức 2 con số dù chính quyền Roosevelt thực hiện vô số chưong trình thúc đẩy kinh tế, và tình trạng này chỉ dừng lại vào năm 1941 khi chi tiêu chính phủ trên quy mô lớn cho hoạt động quân sự được thực hiện (Feldstein, 2009). Đây được coi là bằng chứng rõ ràng ủng hộ lý thuyết về chính sách tài khóa của trường phái kinh tế học Keynes. Tuy nhiên, chính sách tài khóa cũng có thê trở thành nhân tố góp phần làm suy thoái kinh tế trầm trọng hơn, điển hình là Hy Lạp hiện nay. Ngoài ra, mở rộng chi tiêu công thông qua đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước cũng có thê gây tác động lấn át đầu tư tư nhân và sau đó tác động tiêu cực tới tăng trưởng.
3. Công cụ của chính sách tài khóa
Hai công cụ chính của chính sách tài khóa là chi tiêu chính phủ và thu ngân sách nhà nước.
3.1. Thu ngân sách nhà nước
Ở Việt Nam, theo Luật ngân sách nhà nước năm 2015, thu ngân sách nhà nước bao gồm:
- Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí;
- Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định cùa pháp luật;
- Các khoản viện trợ không hoàn lại của chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phưong;
- Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Trong các nguồn thu trên, thuế là một trong những nguồn chủ yếu của thu ngân sách. Thuế là một hình thức dộng viên bắt buộc của nhà nước theo luật định, thuộc phạm trù phân phối, nhằm tập trung một bộ phận thu nhập cùa các thể nhân và pháp nhân vào ngân sách nhà nước đế đáp ứng các nhu câu chi tiêu của nhà nước và phục vụ lợi ích công cộng"[1]. Thuế có những đặc điểm riêng để phân biệt với các công cụ tài chính khác như:
- Tính bắt buộc: Khác với các hình thức huy động tài chính khác, thuế là một khoản đóng góp thu nhập mang tính bắt buộc của các tầng lớp trong xã hội cho nhà nước.
- Việc đóng góp thu nhập dưới hình thức thuế không mang tính hoàn trả trực tiếp.
- Việc đóng góp thu nhập dưới hình thức thuế được quy định trước bằng luật pháp.
3.2. Chi tiêu của chính phủ
Chi tiêu của chính phủ gồm 2 khoản lớn:
- Chi mua hàng hóa và dịch vụ (như xây dụng hạ tầng đường sá, công viên, quốc phòng, trả lương cho công chức,...);
- Chi chuyển nhượng, là khoản tiền mà chính phủ tặng không cho dân chúng như: trợ cấp hưu trí, trợ cấp khó khăn,...
Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, chi ngân sách nhà nước bao gồm: i) Chi đầu tư phát triển; ii) Chi dự trữ quốc gia; iii) Chi thường xuyên; iv) Chi trả nợ lãi; v) Chi viện trợ; vi) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dụng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật. Chi dự trữ quốc gia là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để mua hàng dự trữ theo quy định của pháp luật về dự trữ quốc gia. Chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tô chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Chi trả nợ là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để trả các khoản nợ đến hạn phải trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác phát sinh từ việc vay.
Trong điều kiện nền kinh tế thị trường, đầu tư của chính phủ chủ yếu cho những ngành nghề, những lĩnh vực có hiệu ứng lớn, có tầm ảnh hưởng lớn, có tác dụng khuyến khích đầu tư của khu vực ngoài nhà nước. Do đó, năng lực đầu tư và định hướng đầu tư của chính phủ có tác dụng then chốt đối với sự điều chỉnh cơ cấu huy động nguồn lực tài chính cùa xã hội đế phát triển kinh tế. Chi tiêu của chính phủ phục vụ phát triển kinh tế và xã hội, đồng thời góp phần giải quyết thất bại thị trường khi cơ chế thị trường không thể cung cấp đủ hàng hóa công để tối đa hóa phúc lợi xã hội.
4. Chính sách tài khóa chủ động và cơ chế tự ổn định
4.1. Chính sách tài khóa chủ động
Chính sách tài khóa chủ động là chính sách mà chính phù thay đổi mức chi tiêu hoặc thay đổi thuế suất để bình ổn nền kinh tế, giữ cho tổng cầu ổn định gần với mức sản lượng tiêm năng.
Nhà nước chủ động sử dụng các công cụ của chính sách tài khóa đế can thiệp vào nền kinh tế. Chính sách tài khóa chủ động hiệu quả đòi hỏi chính phủ phải ra quyết định kịp thời và chính xác, bao gồm việc xác định độ lớn của mức tàng/giảm trong chi tiêu chính phủ và các mức thuế.
- Chính sách tài khóa mở rộng
Chính sách tài khóa mở rộng là khi chính phủ sử dụng cách giảm thuế hay tăng chi tiêu của chính phủ hoặc vừa tăng chi tiêu chính phủ vừa giảm thuế để gia tăng tổng cầu (AD) và làm sản lượng tăng theo. Chính sách này thường được áp dụng để bình ổn nền kinh tế khi mức sản lượng thực tế thấp hơn sản lượng tiềm năng.
- Chính sách tài khóa thu hẹp
Chính sách tài khóa thu hẹp là khi chính phủ tăng thuế hay giám chi tiêu hoặc cả hai nhằm hạn chế tổng cầu và chống lạm phát chính sách này thường được áp dụng để bình ổn khi nền kinh tế có sản lượng thực tế cao hơn sản lượng tiềm năng dẫn đến lạm phát cao.
- Chính sách tài khóa cùng chiêu
Nếu mục tiêu của chính phủ là luôn đạt được ngân sách cân bằng thì chính sách phục vụ mục tiêu đó gọi là chính sách tài khóa cùng chiều. Nếu nền kinh tế rơi vào tình trạng suy thoái, ngân sách sẽ thâm hụt, để ngân sách cân bằng lúc này chính phủ giảm chi tiêu hoặc tăng thuế hoặc sử dụng cả hai biện pháp.
- Chính sách tài khóa ngược chiều
Nếu mục tiêu của chính phú là giữ cho nền kinh tế luôn ờ mức sản lượng tiềm năng với mức việc làm đầy đủ thì chính phú phải thực hiện chính sách tài khóa ngược chiều với chu kỳ kinh tế. Do đó, khi nền kinh tế suy thoái, để tăng sản lượng, chính phù phải tăng chi tiêu hoặc giảm thuế, hoặc cả hai biện pháp đó.
Việc chính phủ sử dụng chính sách tài khóa cùng chiều hay ngược chiều với chu kỳ kinh tế phụ thuộc vào tình hình kinh tế cụ thế của mỗi nước, ở mỗi giai đoạn khác nhau.
4.2. Cơ chế tự ổn định
Cơ chế tự ổn định đề cập đến những thay đổi trong ngân sách chính phủ có tác dụng kích thích tổng cầu khi nền kinh tế lâm vào suy thoái và cắt giảm tổng cầu khi nền kinh tế phát triển quá nóng mà không cần bất kỳ sự điều chinh nào của các nhà hoạch định chính sách.
Hệ thống tài chính hiện đại có những công cụ ổn định tự động nhanh và mạnh bao gồm:
- Một trong những co chế tụ ổn định quan trọng nhất trong nền kinh tế thị trường hiện đại là hệ thống thuế. Khi thu nhập quốc dân tăng lên, số thu về thuế tăng theo; và ngược lại, khi thu nhập giảm, thu ngân sách cũng giám, mặc dù nhà nước chưa kịp điều chinh thuế suất. Vì vậy hệ thống thuế có vai trò như là một bộ ổn định tự động nhanh và mạnh.
- Hệ thống trợ cấp, bảo hiểm bao gồm bảo hiểm xã hội, trự cấp thất nghiệp và các chuyển nhượng mang tính chất xã hội khác cũng là co chế tự ổn định quan trọng. Khi thất nghiệp thì người dân được nhận trợ cấp theo quy định; ngược lại khi có việc thì họ bị cắt tiền trợ cấp. Như vậy, hệ thống bảo hiểm, trợ cấp điều chỉnh thu nhập quốc dân ngược với chiều hướng của chu kỳ kinh tế, góp phần ổn định hệ thống kinh tế.
Các công cụ ổn định tự động hạn chế các biến động cùa sản lượng đầu ra thông qua việc giảm bớt những tác động tiêu cực của các cú sốc tới nền kinh tế. Tuy nhiên, những công cụ ổn định tự động chì có tác dụng làm giảm một phần dao động của nền kinh tế mà không xóa bỏ hoàn toàn những dao động đó. Do đó vẫn cần vai trò chủ động của chính phủ trong ốn định chu kỳ kinh tế.
[1] Học viện Tài chính: Giáo trình Quản lý tài chính công, Nxb. Tài chính, Hà Nội, 2005, tr. 106.