1. Khuôn khổ pháp lý phân cấp, phân quyền trong quản lý đầu tư công:

Phân cấp quản lý đã được coi là một nội dung then chốt nhằm cải thiện chức năng và tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền ngay từ khi nước ta bắt đầu công cuộc Đổi mới. Nội dung này đã được nhấn mạnh trong Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, sau đó được cụ thể hóa trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8, Ban chấp hành Trung ương khoá VII và Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, Ban chấp hành Trung ương khoá VIII. Nhìn chung, quá trình phân cấp diễn ra rất chậm trong suốt thập kỷ 1980 và 1990, một phần do xu hướng muốn giữ các chức năng quản lý nhà nước quan trọng ở chính quyền Trung ương và một phần do lo ngại về năng lực thực hiện các chức năng này ở cấp địa phương. Chỉ từ đầu thập niên 2001, quá trình phân cấp mới được đẩy nhanh hơn với các định hướng, chính sách và chương trình cụ thể. Đặc biệt, Nghị quyết số 08/2004/NĐ-CP do Chính phủ ban hành vào tháng 6/2004 là một bước tiến quan trọng trong việc thể chế hoá quá trình phân cấp quản lý. Nghị quyết này đã quy định sáu lĩnh vực phân cấp cho cấp tỉnh, bao gồm: (1) phân cấp quản lý quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; (2) phân cấp quản lý ngân sách nhà nước; (3) phân cấp quản lý đất đai, tài nguyên, tài sản nhà nước; (4) phân cấp quản lý Doanh nghiệp Nhà nước; (5) phân cấp quản lý các hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công; và (6) phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và cán bộ công chức. Từ năm 2004, các lĩnh vực phân cấp này đã được cụ thể hoá bằng nhiều văn bản pháp quy, cụ thể là Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp năm 2005, Luật Đầu tư năm 2005…

Một số hạn chế cơ bản của khuôn khổ pháp lý liên quan đến phân cấp, phân quyền trong quản lý đầu tư công:

- Quá trình phân cấp còn thiếu tính đồng bộ, chưa bảo đảm sự nhất quán giữa quyền hạn, nhiệm vụ được phân cấp và khả năng thực thi các quyền đó cũng như trách nhiệm ở các cơ quan được phân cấp. Điển hình nhất là phân cấp về ngân sách chưa gắn kết với việc đảm bảo các điều kiện để thực hiện.

- Quy trình quản lý dự án đầu tư tuy đã phân cấp, nhưng còn bao gồm rất nhiều giai đoạn và thủ tục phức tạp, rườm rà. Phân cấp được đẩy mạnh ở nhiều khâu cụ thể và có gắn trách nhiệm với các cá nhân cụ thể, song tới khi có được quyết định vẫn phải qua nhiều cấp kiểm tra, thẩm định.

- Chưa có quy định cụ thể và các thể chế thực thi hiệu quả nhằm ngăn chặn tình trạng chia nhỏ dự án để phù hợp với các cấp có thẩm quyền thấp hơn. Các dự án bị chia nhỏ, chi phí về thời gian và tiền bạc cho việc chuẩn bị và thực hiện dự án nói chung sẽ bị lặp lại và tăng nhiều hơn so với khi chỉ thực hiện một dự án thống nhất.

- Trong quá trình phân cấp, mặc dù có quy định về ứng vốn đầu tư, nhiều chủ đầu tư đề xuất ứng vốn vượt quá khả năng trả nợ của địa phương cũng như của các Bộ, ngành.

- Các quy định về phân cấp quản lý đầu tư công được thực hiện trong điều kiện thiếu nhiều thể chế hỗ trợ. Chẳng hạn, các quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch và chiến lược phát triển ngành được ban hành làm nền tảng cho nhiều dự án đầu tư công, song chưa bảo đảm đủ cơ sở để có các dự án này theo một lộ trình hiệu quả, khả thi.

- Sự phối hợp giữa các bộ ngành trong việc ban hành các quy định không hiệu quả, dẫn đến xung đột chính sách, đúng với Bộ này nhưng lại sai với Bộ kia; hoặc cùng một vấn đề nhưng hướng dẫn thực hiện khác nhau… Bên cạnh đó, vấn đề tư duy nhiệm kỳ cũng dẫn đến vốn đầu tư dàn trải, lãng phí và không hiệu quả.

2. Một số kiến nghị khắc phục hạn chế:

- Cần nhanh chóng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý nhằm đẩy nhanh các nội dung tái cơ cấu đầu tư công nói chung và đổi mới phân cấp quản lý đầu tư công nói chung. Luật Đầu tư công đang trong quá trình hoàn thiện dự thảo để Quốc hội xem xét, dự kiến thông qua tại các kỳ họp sắp tới trong năm 2014. Trong đó, nội dung phân cấp thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư đối với các dự án nhóm A được đề xuất chuyển trở lại cho Thủ tướng Chính phủ, thay vì để người đứng đầu các Bộ, ngành và địa phương như hiện nay. Bên cạnh đó, Luật cũng đưa vào khuôn khổ đầu tư trung hạn nhằm bảo đảm ổn định nguồn lực cho các Bộ, ngành và địa phương, qua đó giúp đơn vị được phân cấp này tự chủ động quyết định và hoàn thành các dự án tương ứng. Tinh thần chỉ cho phép phê duyệt dự án khi bố trí đủ vốn vẫn được giữ tại nội dung Luật, tiếp nối sau Chỉ thị số 1792/CT-TTg. Ngay sau khi ban hành, Luật Đầu tư công cần nhanh chóng có các hướng dẫn cụ thể nhằm đạt hiệu lực thực thi sớm.

- Bảo đảm hiệu quả thực hiện các thẩm quyền, chức năng, trách nhiệm quản lý đầu tư công được phân cấp trong quá trình thực hiện các cam kết quốc tế có liên quan. Liên quan đến định hướng ở trên, khuôn khổ pháp lý cần được hoàn thiện theo hướng tiếp cận các thông lệ quốc tế về mua sắm chính phủ và cải cách Doanh nghiệp Nhà nước. Quá trình này chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến quá trình triển khai các dự án đầu tư công, nhất là ở các địa phương trong bối cảnh chưa có sự chuẩn bị về thông tin và năng lực thể chế. Dù vậy, quá trình này sẽ là rất cần thiết, nếu không nói là khó tránh khỏi khi nước ta đang đẩy mạnh cải cách thể chế nhằm xây dựng một nền kinh tế thị trường theo hướng hiện đại. Theo đó, quá trình hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cần gắn chặt với tiến trình đàm phán tham gia các điều ước quốc tế có ảnh hưởng đến đầu tư công. Bên cạnh đó, công tác chuẩn bị cần hướng tới năng lực trong nước, trước mắt là năng lực của các cơ quan chủ quản và chủ đầu tư của các dự án ở cấp địa phương.

- Hoàn thiện thể chế điều phối các dự án đầu tư công. Hoàn hiện cơ chế quản lý, cân đối vốn đầu tư theo kế hoạch trung hạn. Đặc biệt lấy cơ chế thị trường trong việc phân bổ, sử dụng nguồn vốn cần được quán triệt. Phân cấp nhiều hơn cho các Bộ, ngành và địa phương không có nghĩa là các cơ quan, đơn vị này có thể phê duyệt mọi dự án. Yêu cầu về bố trí vốn theo thẩm quyền quản lý vốn nhằm tránh việc phê duyệt dự án tràn lan. Tuy nhiên, ngay cả khi các dự án bố trí đủ vốn thì vai trò điều phối ở cấp vùng và cấp toàn quốc là rất cần thiết để tránh dự án trùng lặp, đồng thời giúp từng dự án được phê duyệt sẽ mang lại tính hiệu quả ngay cả sau khi hoàn thành. Chính ở đây, Quốc hội cần thể hiện vai trò mạnh mẽ hơn trong việc đưa ra các chủ trương lớn về các dự án quan trọng ở tầm quốc gia và giám sát quá trình thực hiện các dự án đó. Bên cạnh việc nâng cao năng lực để xem xét điều phối các dự án, Quốc hội cần có ý chí mạnh mẽ trong việc chấp thuận hoặc bác bỏ đề xuất dự án theo những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và có tham vấn rộng nhất trong điều kiện có thể. Với các nhóm dự án còn lại, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần năng lực thể chế phù hợp nhằm chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành xem xét, cân nhắc điều phối các dự án ở cấp vùng.

Cuối cùng, cần hoàn thiện thể chế giám sát và đánh giá đầu tư công. Trước mắt, cần cải thiện kỷ luật báo cáo, thông tin của các cơ quan được phân cấp đối với các Bộ, ngành quản lý lĩnh vực của các dự án, nhằm bảo đảm nắm rõ được tình hình thực hiện các dự án để có những chỉ đạo, điều chỉnh chính sách phù hợp. Quy định về trách nhiệm giám sát, quản lý ngành của các Bộ, ngành cần được củng cố nhằm gắn trách nhiệm này với các cá nhân cụ thể, qua đó tạo thêm động lực cho giám sát chặt chẽ và hiệu quả. Bên cạnh đó, cần hoàn thiện các quy định nhằm tăng cường vai trò và hiệu lực pháp lý giám sát của các cộng đồng dân cư ở địa bàn thực hiện dự án, song song với củng cố cơ chế tiếp nhận thông tin, phản hồi của các cộng đồng dân cư này.