Đề án tổng thể tái cơ cấu kinh tế gắn với chuyển đổi mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả và năng lực cạnh tranh đặt ra 3 mục tiêu chính cho tái cơ cấu đầu tư, trong đó trọng tâm là tái cơ cấu đầu tư công.

Sau một thời gian thực hiện, chủ trương tái cơ cấu đầu tư công đã đạt được một số kết quả bước đầu như: Đảm bảo tỷ lệ tổng vốn đầu tư toàn xã hội so với GDP cũng như tỷ trọng đầu tư nhà nước theo mục tiêu đã đặt ra ; hạn chế tình trạng đầu tư dàn trải, tập trung vốn cho các công trình, dự án quan trọng, cấp thiết; nợ đọng xây dựng cơ bản từng bước được giải quyết... Tuy nhiên, đến nay, hiệu quả của tái cơ cấu đầu tư công vẫn chưa thực sự rõ rệt, các kết quả đạt được mới chỉ dừng ở bề nổi mà chưa có tác dụng chuyển đổi cơ cấu nền kinh tế phát triển theo chiều sâu, chưa định hướng rõ ràng những lĩnh vực ưu tiên dành cho phát triển.

Cơ cấu đầu tư theo ngành kinh tế chưa khai thác hết tiềm năng phát triển của ngành. Ngành nông, lâm nghiệp và thuỷ sản đóng góp khoảng 20% cho GDP và tương đối ổn định trong giai đoạn 2010- 2020, nhưng tỷ trọng đầu tư cho khu vực này trong tổng vốn đầu tư nhà nước đã giảm mạnh từmức 8,6% giai đoạn 2010 - 2015 xuống còn 6,1% giai đoạn 2016- 2019, cho thấy đầu tư cho nông, lâm nghiệp và thuỷ sản chưa được chú trọng đúng mức.

Trong lĩnh vực nông nghiệp, trong thời gian tới đối với nông nghiệp như các lợi thế về điều kiện tự nhiên để tăng trưởng không còn nhiều (do giảm diện tích đất, thâm dụng nước tưới để tăng vụ... ), sử dụng phân bón và thuốc bảo vệ với hàm lượng cao trong khi công nghệ canh tác thấp. Chuyển đổi cơ cấu sản phẩm ngành nông nghiệp trong thời gian qua thay đổi chậm, chưa đạt hiệu quả kinh tế cao và bền vững. Sức cạnh tranh của sản phẩm nông nghiệp về chất lượng, giá cả và chất lượng an toàn vệ sinh thực phẩm còn yếu kém. Đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn thường phải chịu nhiều rủi ro trong khi lợi nhuận thấp, do đó việc thu hút đầu tư tư nhân và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực này gặp nhiều khó khăn, dẫn đến thiếu nguồn lực thực hiện, hiệu quả chưa cao.

Đối với ngành công nghiệp: Quyết định số 339/QĐ-TTg và Quyết định số 2146/QĐ-TTg6 ngày 01/12/2014 về phê duyệt đề án tái cơ cấu ngành công thương phục vụ CNH, HĐH và phát triển bền vững giai đoạn đến năm2020, tầm nhìn đến năm 2030 đưa ra định hướng chuyển từ nền công nghiệp gia công sang sản xuất, tăng hàm lượng KHCN và tỷ trọng giá trị nội địa trong sản phẩm, kết nối tốt giữa khâu sản xuất và tiêu dùng, những sản phẩm có lợi thế cạnh tranh... để cải thiện và nâng cao phát triển nền kinh tế, giảm dần các lĩnh vực sử dụng nhiều tài nguyên khoáng sản và lao động giản đơn. Tuy nhiên, việc phân bổ nguồn lực đầu tư nhà nước vào những lĩnh vực này chưa đạt hiệu quả cao, sản xuất công nghiệp vẫn chưa khắc phục được tình trạng phát triển theo chiều rộng, theo hướng gia công lắp ráp; nhiều doanh nghiệp vẫn bị động, phụ thuộc vào nguồn nguyên liệu nhập khẩu ; nguồn nhân lực có tay nghề cao chưa đáp ứng được thị trường lao động ; tỷ lệ nội địa hóa các sản phẩm của các ngành có định hướng ưu tiên bị hạn chế, khả năng cạnh tranh vẫn còn thấp và giá thành cao.

Đối với ngành dịch vụ thì mục tiêu đa dạng hóa loại hình dịch vụ và nâng cao trình độ phát triển của các ngành dịch vụ được đặt ra; tập trung phát triển các ngành, sản phẩm dịch vụ có lợi thế cạnh tranh (dịch vụ thương mại, dịch vụ xây dựng , khách sạn, nhà hàng, du lịch, viễn thông, tài chính - ngân hàng, dịch vụ logistics, giáo dục và đào tạo, chăm sóc y tế, các loại dịch vụ sản xuất nông nghiệp); hình thành một số trung tâm dịch vụ du lịch với sản phẩm du lịch chất lượng cao và có năng lực cạnh tranh... Tuy nhiên, chủ trương tái cơ cấu đầu tư công trong lĩnh vực này cũng chưa đạt được những kết quả như mong đợi, một số ngành dịch vụ chủ chốt chưa tăng trưởng bền vững, chất lượng của dịch vụ còn thấp, đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) vẫn còn tập trung vào một số ngành, lĩnh vực mà khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm , tình trạng đầu tư dàn trải, chậm tiến độ vẫn còn xảy ra. Việc phân bổ nguồn lực một cách hợp lý giữa các vùng, ngành, lĩnh vực vẫn chưa tạo ra được sự lan tỏa, làm động lực cho nền kinh tế. Công nghiệp phụ trợ cho ngành điện tử - tin học mới tập trung ở những doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài trực tiếp chiếm 90% tổng vốn đầu tư, doanh nghiệp trong nước chiếm 2/3 số cơ sở sản xuất, sử dụng 60% lực lượng lao động, song, chỉ chiếm chưa đầy 10% số vốn đầu tư. Điều này cho thấy, công nghiệp phụ trợ của các doanh nghiệp nội địa chưa đáp ứng được yêu cầu của ngành công nghiệp chế tạo, lắp ráp đối với doanh nghiệp có sản phẩm toàn cầu.

Phân bổ vốn đầu tư phát triển hợp lý, có hiệu quả là vấn đề quan trọng được đặt ra khi nguồn lực từ đầu tư công ngày càng hạn hẹp. Tiêu chí phân bổ nguồn lực theo vùng thể hiện chủ trương đúng trong việc đề cao vai trò động lực của các vùng kinh tế trọng điểm, song, cũng thể hiện mặt trái của tái cơ cấu đầu tư công là chưa chú trọng đến việc đầu tư cho các vùng khó khăn để tạo sự phát triển cân bằng và bền vững. Điểm của tiêu chí tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương sẽ được tính càng cao nếu tỷ lệ điều tiết về trung ương càng lớn, tuy nhiên trên thực tế, các tỉnh có tỷlệ điều tiết về trung ương lớn là các tỉnh phát triển hơn và có nguồn thu lớn, do đó các tỉnh này cũng sẽ nhận được vốn phân bổ dành cho đầu tư lớn hơn các tỉnh nghèo. Hệ quả là kéo theo khoảng cách ngày càng chênh lệch giàu nghèo giữa các địa phương và vùng kinh tế nếu như các địa phương được ưu tiên không thực hiện được vai trò dẫn dắt những địa phương nghèo cùng khu vực phát triển.

Thời gian qua, vấn đề nợ đọng xây dựng cơ bản (XDCB) được nhắc đến như một rủi ro mới cho việc quản lý ngân sách và bền vững nợ công. Nợ đọng XDCB dẫn đến tình trạng các nhà thầu không có vốn để thực hiện tái sản xuất: Chủ đầu tư nợ khối lượng nhà thầu, kể cả ở các dự án chưa hoàn thành hoặc đã đưa vào sử dụng, khai thác trong nhiều năm, hệ quả là nhà thầu không có vốn thi công lại phải vay nợ ngân hàng, nợ các doanh nghiệp cung ứng vật liệu, nợ lương công nhân, nợ thuế Nhà nước gây ảnh hưởng đến luồng vốn lưu thông của nền kinh tế và ảnh hưởng đến an ninh tài chính quốc gia. Tính đến nay tổng nợ đọng XDCB khoảng gần 3% GDP, trong đó chủ yếu là nợ XDCB của địa phương. Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng phát sinh nợ đọng XDCB này là việc thiếu giám sát trong phân cấp quản lý đầu tư tại các địa phương (92% dự án trong kế hoạch vốn TPCP giai đoạn 2011 - 2015 về giao thông, thuỷ lợi, y tế đầu tư dở dang), việc đầu tư vào các dự án tại các địa phương chưa được xác định theo tính ưu tiên, một số dự án được phê duyệt nhưng đến hết thời hạn quy định vẫn không thực hiện hoặc giải ngân hết số vốn kế hoạch được giao, phải xin kéo dài thời hạn, chưa có các chế tài xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm... gây lãng phí nguồn lực, kéo dài dự án đầu tư và nợ đọng XDCB tăng. Các khoản nợ đọng XDCB tuy không được tính vào nợ công nhưng địa phương hay Chính phủ vẫn có nghĩa vụ đối với các khoản nợ này.

Bên cạnh những điểm đạt được do tái cơ cấu đầu tư công mang lại thì tái cơ cấu đầu tư công trong thời gian qua chủ yếu mới tập trung vào việc cắt giảm, giãn, hoãn tiến độ các dự án đầu tư công. Việc tái cơ cấu đầu tư công về cơ bản mang tính ngắn hạn và còn bị động, chủ yếu xử lý tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, thiếu đồng bộ trong việc sử dụng vốn đầu tư. Trong giai đoạn 2014 - 2018, tỷ trọng chi đầu tư phát triển trong tổng chi NSNN xấp xỉ 20% có xu hướng giảm so với giai đoạn 2006 - 2010 (28%). Huy động vốn từ trái phiếu chính phủ để đầu tư trong thời gian qua có xu hướng tăng , trong khi đó huy động đầu tư của tư nhân mới chủ yếu tập trung vào lĩnh vực giao thông, năng lượng nhưng cũng rất hạn chế. Tỷ lệ tổng đầu tư của 3 nguồn vốn từNSNN, chi đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ và từ sổ xố kiến thiết trong GDP chiếm khoảng gần 10% GDP giai đoạn hiện nay. Điều này cho thấy, quá trình tái cơ cấu đầu tư công vẫn chưa thu hút được vốn huy động của các khu vực khác.

Năm 2017-2019, đóng góp của khu vực ngoài nhà nước luôn chiếm tỷ trọng cao nhất trong GDP, đứng thứ hai là khu vực kinh tế nhà nước và cuối cùng là khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài, trong khi đó vốn đầu tư của khu vực ngoài nhà nước trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội chỉ chiếm tỷ trọng đứng thứ hai, điều này cho thấy, vai trò kinh tế của khu vực đầu tư ngoài nhà nước trong những năm qua đóng góp quan trọng vào tăng trưởng.

Xét theo quy mô thì đầu tư công vẫn có xu hướng tăng, tỷ trọng đầu tư công vào các ngành xã hội như giáo dục, y tế hay ngành nông, lâm, thuỷ sản còn khá thấp và có xu hướng giảm, trong khi vẫn tiếp tục tập trung vào các ngành kinh tế có khả năng thu hút vốn của các khu vực kinh tế khác như vận tải, kho bãi và điện nước. Điều này thể hiện khu vực đầu tư công đang lấn át khu vực đầu tư tư nhân và vai trò của đầu tư công trong thu hút vốn đầu tư của khu vực tư nhân còn hạn chế.

Về bản chất mối quan hệ giữa tái cơ cấu đầu tư công, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và tái cơ cấu ngân hàng thương mại (NHTM) có mối liên kết khá chặt chẽ và tác động qua lại lẫn nhau trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế. Điều này được thể hiện qua mối quan hệ là đầu tư của khu vực nhà nước bao gồm: vốn của DNNN nhưng việc quản lý và sử dụng vốn của các DNNN trong thời gian qua vẫn chưa hiệu quả. Bên cạnh đó, việc thu hẹp vốn đầu tư công cũng nhằm vào mục đích khuyến khích vốn của khu vực tư nhân phát triển tuy nhiên tái cơ cấu NHTM vẫn còn nhiều điểm hạn chế khiến cho việc thu hút vốn từ khu vực tư nhân gặp nhiều rào cản khó khăn.

Để tái cơ cấu đầu tư công hiệu quả, trong thời gian tới cần làm rõ các vấn đề sau:

Thứ nhất, cần làm rõ các nội dung cụ thể của tái cơ cấu đầu tư công, theo đó xác định rõ ngành, lĩnh vực trọng tâm cần đầu tư. Phát huy hiệu quả trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư theo ngành và lĩnh vực, thể hiện vai trò định hướng của nguồn lực đầu tư công.

Thứ hai, nâng cao chất lượng công tác quy hoạch, phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, vùng lãnh thổ làm căn cứ xây dựng các chương trình và kế hoạch đầu tư trung và dài hạn, bảo đảm tính thống nhất trong công tác quy hoạch. Phối hợp bố trí vốn đầu tư công trên cơ sở quy hoạch đầu tư công được xây dựng bảo đảm chất lượng cao và ổn định. Nâng cao chất lượng và giữ ổn định các quy hoạch đầu tư phát triển lĩnh vực, ngành nghề được lập ở cấp quốc gia, ngành và địa phương. Bên cạnh đó, giải quyết dứt điểm tình trạng nợ đọng XDCB.

Thứ ba, cần tiếp tục khuyến khích và thu hút dòng vốn đầu tư ngoài nhà nước và FDI bằng cách tiếp tục ổn định môi trường đầu tư, hỗ trợ đào tạo nguồn nhân lực, chú trọng đến các các lĩnh vực, sản phẩm có tính cạnh tranh cao, nâng cao hiệu quả đầu tư của vốn đầu tư từ ngân sách làm động lực thúc đẩy thu hút vốn của khu vực tư nhân và khu vực FDI.

Thứ tư, để tái cơ cấu đầu tư công có hiệu quả cần tăng cường liên kết giữa ba trọng tâm tái cơ cấu, các nhiệm vụ trên gắn liền và có mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau, thực hiện đồng bộ thông qua một hệ thống chính sách nhất quán sẽ tạo được sự hài hòa, tương trợ, bổ sung cho nhau trong tổng thể tái cơ cấu nền kinh tế.