Trong phân tích chính sách việc đánh giá đầu ra của chính sách rất quan trọng bởi nó cho thấy sự thành công của chính sách. Khi đánh giá kết quả của chính sách thường căn cứ vào kết quả đầu ra trực tiếp (output) và tác động trực tiếp hoặc kết quả chuyển hóa (outcome). Đầu tư trực tiếp được dùng để xem xét những gì mà chính sách trực tiếp tạo ra, không xem xét tác động trực tiếp từ nó là gì? Vì thế, căn cứ vào tổng kết sau gần 09 năm triển khai thực hiện Chương trình mục tiêu Quốc gia xây dựng nông thôn mới[1], có thể phân tích giao thông nông thôn toàn quốc đã đạt được những kết quan trọng cụ thể như sau[2]:

- Đã xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp và bảo trì sửa chữa đường GTNT được 345.897km (trong đó: xây dựng mới 76.414 km; cải tạo nâng cấp 130.329 km; bảo trì, khôi phục 139.155 km).

Kết quả output: xây dựng mới, sửa chữa, bảo trì được 31.364 cầu, 125.639 cống

Kết quả outcome: xây dựng mới 76.414 km; cải tạo nâng cấp 130.329 km; bảo trì, khôi phục 139.155 km.

- Đã xây dựng mới, sửa chữa, bảo trì được 31.364 cầu, 125.639 cống (trong đó, Bộ GTVT đã trực tiếp xây dựng mới 2.445 cầu, nâng cấp 1.636 km đường, bảo trì 67.628 km đường GTNT thông qua các Chương trình, đề án, dự án về GTNT).

Kết quả output: xây dựng mới, sửa chữa, bảo trì được 31.364 cầu, 125.639 cống.

Kết quả outcome: trực tiếp xây dựng mới 2.445 cầu, nâng cấp 1.636 km đường, bảo trì 67.628 km đường GTNT thông qua các Chương trình, đề án, dự án về GTNT

Hệ thống đường thủy nội địa hiện có 17.026 km, trong đó hệ thống đường thủy do địa phương quản lý 9.954 km; có 296 cảng đường thủy nội địa; 11.256 bến thủy nội địa; 2.526 bến khách ngang sông. Trong các năm qua, Bộ GTVT đã cải tạo nâng cấp 17 tuyến đường thủy nội địa với tổng chiều dài 3.319,6 km, tổng vốn đầu tư 11.792 tỷ đồng.

Hiện trạng: đường thủy nội địa hiện có 17.026 km, trong đó hệ thống đường thủy do địa phương quản lý 9.954 km; có 296 cảng đường thủy nội địa; 11.256 bến thủy nội địa; 2.526 bến khách ngang sông

Kết quả output: cải tạo nâng cấp 17 tuyến đường thủy nội địa với tổng chiều dài 3.319,6 km, tổng vốn đầu tư 11.792 tỷ đồng

Kết quả outcome: không khái quát

Về nguyên tắc việc đánh giá chính sách và triển khai thực hiện cần phải xác định rõ sẽ đem lại những kết quả gì để thực hiện mục tiêu. Căn cứ để đánh giá kết quả của chính sách là các tiêu chí đặt ra khi xây dựng chính sách và các kết quả dự kiến.

Phân tích mục tiêu phát triển giao thông nông thôn giai đoạn 2010-2015 được xác định trên cơ sở kết quả thực hiện 4 chỉ tiêu trong Tiêu chí số 2 về Giao thông quy định trong Bộ tiêu chí quốc gia về nông thôn mới theo Quyết định số 491/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ:

+ Chỉ tiêu 1: Quy định đến năm 2020, cả nước có 100% đường trục xã, liên xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa đạt chuẩn theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT.

+ Chỉ tiêu 2: Quy định đến năm 2020, tỷ lệ km đường trục thôn, xóm bình quân chung cả nước được cứng hóa theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT phải đạt 70%.

+ Chỉ tiêu 3: Quy định đến 2020, cả nước có 100% đường ngõ xóm không lầy lội.

+ Chỉ tiêu 4: Quy định đến năm 2020, cả nước có 65% đường trục đường chính nội đồng được cứng hóa.

Kết quả đạt được thông qua 4 tiêu chí nêu trên lần lượt là:

+ Chỉ tiêu 1: Đến năm 2015 đã có 58,11% số km đường trục xã, liên xã (tương ứng với 84.068 km) được nhựa hóa hoặc bê tông hóa đạt chuẩn theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT. Như vậy, kết quả thực hiện chỉ tiêu này vượt 8% so với mục tiêu.

+ Chỉ tiêu 2: Đến năm 2015 có 48,3% số km đường trục thôn, xóm (tương ứng với 85.035 km) được cứng hóa theo cấp kỹ thuật của Bộ GTVT. Kết quả thực hiện chỉ tiêu này vượt trên 13% so với mục tiêu.

+ Chỉ tiêu 3: Đến năm 2015 đã có 48,3% đường ngõ xóm đạt tiêu chí, còn lại đến 2020 phải thực hiện ít nhất 51,7%. Kết quả thực hiện chỉ tiêu này ở mức xấp xỉ với mục tiêu đề ra.

+ Chỉ tiêu 4: Đến năm 2015 đã có 26% đường trục chính nội đồng (tương ứng 27.815 km) được cứng hóa. Kết quả thực hiện chỉ tiêu này cũng gần đạt so với mục tiêu (còn thiếu 6,5%).

Như vậy, tùy thuộc vào bối cảnh cụ thể mà cón đánh giá chính sách có thể đưa ra thêm những tiêu chí và chỉ số khác để đánh giá kết quả của chính sách. Tuy nhiên khi thực hiện thường phải đối mặt với khó khăn, thử thách rất quan trọng là thiếu cơ sở dữ liệu, đặc biệt là số liệu khảo sát về tình trạng trước khi chính sách được triển khai.

Như đã phân tích ở trên, việc đánh giá kết quả của việc thực hiện chính sách thực chất là định giá mức độ thành công của chính sách. Để thực hiện việc này, cần so sánh những kết quả thực tế đạt được với kết quả mong đợi đã được xác định trong quá trình hoạch định chính sách và có thể được cụ thể hóa, phát triển hoặc điều chỉnh trong quá trình thực hiện chính sách. Do các kết quả được lượng hóa bằng các chỉ số nên về mặt kỹ thuật, việc đánh giá mức độ hành công của chính sách được thực hiện qua việc so sánh trị số thiết kế của các chỉ số phản ánh kết quả thực hiện chính sách với trị số thực tế đạt được tại thời điểm đánh giá.

Trong đánh giá kết quả của chính sách, pháp luật thường đặt ra hai vấn đề:

Thứ nhất, cần nhận dạng, xác định và lượng hóa những kết quả mà một chính sách tạo ra. Trong chương trình giao thông hóa nông thôn trong chương trình xây dựng nông thôn mới việc xác định và lượng hóa kết quả đã được thể hiện ở các con số, ví dụ về nguồn lực phát triển giao thông nông thôn “…Tổng các nguồn vốn dành cho GTNT giai đoạn 2010-2019 là 366.246 tỷ đồng, trong đó: Nguồn vốn Bộ GTVT huy động để triển khai các chương trình,đề án, dự án về GTNT là 12.707 tỷ đồng từ nguồn vốn ODA, đối ứng của Chính phủ và đóng góp tự nguyện của tổ chức, cá nhân bằng hình thức xã hội hóa; nguồn vốn do các địa phương huy động là 353.539 tỷ đồng.

Trong số 353.539 tỷ đồng do địa phương huy động, có: 324.006 tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng từ các nguồn ngân sách Trung ương hỗ trợ trực tiếp các địa phương, vốn ngân sách địa phương, vốn ODA của các địa phương, vốn xã hội hóa qua sự đóng góp của các tổ chức, doanh nghiệp, huy động từ nhân dân; 29.533 tỷ đồng vốn bảo trì, từ nguồn của các địa phương cân đối bố trí, Quỹ bảo trì đường bộ Trung ương,vốn bảo trì hệ thống đường thủy nội địa.

…”

Đây là yêu cầu đầu tiên và hiển nhiên, bởi mỗi chính sách đều là tổng thể của nhiều loại hoạt động trong nhiều lĩnh vực. Vì thế, nó tác động tới các hoạt động kinh tế - xã hội theo nhiều tầng nấc, từ đó tạo ra nhiều loại kết quả khác nhau dưới nhiều hình thức khác nhau ở những địa bàn khác nhau, với những nhóm đối tượng khác nhau. Chỉ khi nhận dạng đầy đủ các kết quả của một chính sách mới có thể tìm cách đo lường những kết quả đó.

Thứ hai, cần lượng định đúng đắn đóng góp của chính sách được đánh giá vào việc tạo ra kết quả. Bất kỳ một tiến bộ (hoặc ngược lại, một bước lùi nào đó) trong đời sống kinh tế - xã hội đều là hậu quả của sự tương tác từ nhiều chính sách, trong đó mức độ đóng góp/tác động của mỗi chính sách là khác nhau.

Theo Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/06/2010 phê duyện chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 quy định Nội dung 1: với mục tiêu hoàn thiện đường giao thông đến trụ sở Ủy ban nhân dân xã và hệ thống giao thông trên địa bàn xã: Đến năm 2015 có 35% số xã đạt chuẩn và đến năm 2020 có 70% số xã đạt chuẩn.

Tiến hành đánh giá kết quả thực hiện tiêu chí về giao thông theo tiêu chí nói trên có thể thấy

+ Chỉ tiêu đến 2015 có 35% số xã đạt chuẩn về “các trục đường xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa”. Kết quả đến quý I/2015, cả nước đã có 71,8% số xã có đường đến UBND xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa, vượt trước 36,1%.

+ Chỉ tiêu đến năm 2020 có 70% số xã đạt chuẩn về các đường trục thôn, xóm cơ bản được cứng hóa. Đến quý I/2015, cả nước đã có 52,6% số xã có đường trục thôn, xóm được cứng hóa.

Như vậy, chỉ trên cơ sở xác định đúng đắn tác động/đóng góp của một chính sách vào sự xuất hiện của một tiến bộ kinh tế - xã hội mới có thể đánh giá đúng về chính sách đó.

Bản thân đời sống kinh tế - xã hội chứa đựng nhiều hiện tượng, nhiều mối quan hệ mâu thuẫn, diễn biến có thể trái chiều nhau. Do đó, một chính sách có thể tạo ra những kết quả theo những chiều hướng khác nhau và tác động của chúng cũng có thể trái ngược nhau. Vì vậy, khi đánh giá kết quả của chính sách phát triển giao thông nông thôn trong chương trình nông thôn mới, không chỉ đánh giá về mặt lượng của các kết quả, mà phải xem xét cả những đặc điểm, tính chất, tác động những kết quả mà chính sách tạo ra.

Trong Quyết định số 800/QĐ-TTg đã chỉ ra Chương trình mục tiêu quốc gia về xây dựng nông thôn mới là một chương trình tổng thể về phát triển kinh tế xã hội, chính trị và an ninh quốc phòng bao gồm 11 nội dung với các mục tiêu cụ thể nên có sự tham gia của các bộ ngành, trong đó có nội dung cụ thể liên quan đến giao thông nông thôn, được thể hiện như sau:

Đối với lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội trong Chương trình phát triển nông thôn mới đặt ra các nội dung cụ thể sau:

+ Hoàn thiện đường giao thông đến trụ sở Ủy ban nhân dân xã và hệ thống giao thông trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 35% số xã đạt chuẩn (các trục đường xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa) và đến 2020 có 70% số xã đạt chuẩn (các trục đường thôn, xóm cơ bản cứng hóa);

+ Hoàn thiện hệ thống các công trình đảm bảo cung cấp điện phục vụ sinh hoạt và sản xuất trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 85% số xã đạt tiêu chí nông thôn mới và năm 2020 là 95% số xã đạt chuẩn;

+ Hoàn thiện hệ thống các công trình phục vụ nhu cầu về hoạt động văn hóa thể thao trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 30% số xã có nhà văn hóa xã, thôn đạt chuẩn, đến 2020 có 75% số xã đạt chuẩn;

+ Hoàn thiện hệ thống các công trình phục vụ việc chuẩn hóa về y tế trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 50% số xã đạt chuẩn và đến 2020 có 75% số xã đạt chuẩn;

+ Hoàn thiện hệ thống các công trình phục vụ việc chuẩn hóa về giáo dục trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 45% số xã đạt tiêu chí và năm 2020 có 75% số xã đạt chuẩn;

+ Hoàn chỉnh trụ sở xã và các công trình phụ trợ.

Mục tiêu: Đến 2015 có 65% số xã đạt tiêu chí và năm 2020 có 85% số xã đạt chuẩn;

+ Cải tạo, xây mới hệ thống thủy lợi trên địa bàn xã.

Mục tiêu: Đến 2015 có 45% số xã đạt chuẩn (có 50% kênh cấp 3 trở lên được kiên cố hóa). Đến 2020 có 77% số xã đạt chuẩn (cơ bản cứng hóa hệ thống kênh mương nội đồng theo quy hoạch).

Trong thực tiễn đánh giá chính sách, nhiều khi những đánh giá về kết quả và tác động của chính sách được trình bày đan xen vào nhau. Nhiều chuyên gia lại kết hợp đánh giá kết quả của chính sách với đánh giá tác động của chính sách, bởi họ lập luận theo lôgíc “chính sách tạo ra một số kết quả, mỗi kết quả trực tiếp đó lạilà nguyên nhân tạo ra những kết quả khác và như vậy, đó chính là tác động của chính sách". Trong trường hợp này, những “tầng nấc" kết quả của chính sách được xem xét một cách kết hợp trong phần nội dung chính của bản báo cáo đánh giá chính sách, từ đó đưa ra những đánh giá về tồn tại hạn chế cũng như việc xác định nguyên nhân của những tồn tại hạn chế để kiến nghị những giải pháp khắc phục trong thời gian tiếp theo.

Tài liệu tham khảo

1. Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/06/2010 phê duyện chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020

2. Báo cáo kết quả xây dựng hạ tầng giao thông nông thôn giai đoạn 2010-2020 và định hướng giải pháp nâng cao hiệu quả trong giai đoạn 2021-2025 của Bộ giao thông vận tải.

[1] Theo Quyết định số 800/QĐ-TTg ngày 04/06/2010 phê duyện chương trình mục tiêu Quốc gia về xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2010-2020 quy định Nội dung 1: với mục tiêu hoàn thiện đường giao thông đến trụ sở Ủy ban nhân dân xã và hệ thống giao thông trên địa bàn xã: Đến năm 2015 có 35% số xã đạt chuẩn và đến năm 2020 có 70% số xã đạt chuẩn.

[2] Báo cáo kết quả xây dựng hạ tầng giao thông nông thôn giai đoạn 2010-2020 và định hướng giải pháp nâng cao hiệu quả trong giai đoạn 2021-2025 của Bộ giao thông vận tải.