Đây là bước phân tích chính của đánh giá dự báo tác động pháp luật. Các lợi ích, chi phí và tác động tiềm năng đối với các đối tượng của từng phương án bao gồm cả phương án “không làm gì” - đều phải được phân tích. Mục tiêu chính của quá trình phân tích này là xác định liệu các lợi ích của phương án chính sách có lớn hơn chi phí liên quan hay không?

Đi vào ví dụ cụ thể về hoàn thiện các quy định liên quan đến hợp đồng dầu khí, đầu tiên cần xác định những quy định bất cập cần sửa đổi như:

- Thời hạn hợp đồng dầu khí đối với khai thác dầu (25 năm) và khai thác khí (30 năm) của cùng một lô khác nhau có thể dẫn đến vướng mắc trong một số vấn đề như: trong lô có phát hiện có cả mỏ dầu và mỏ khí thiên nhiên; quy định về thời hạn hợp đồng, gia hạn của hợp đồng dầu khí, mở rộng diện tích, giữ lại diện tích hợp đồng dầu khí chưa linh hoạt để khuyến khích nhà thầu dầu khí hiện hữu đầu tư lâu dài hơn (hợp đồng có thời hạn dài hơn hoặc theo đời mỏ, ký hợp đồng mới);

- Diện tích hợp đồng chưa được cập nhật để phản ánh tình huống phát sinh thực tế là hệ thống thiết bị của các dự án khí có thể phải được xây dựng ở ngoài diện tích hợp đồng đã được xác định ban đầu.

- Chưa có các quy định về nghĩa vụ tài chính về chuyển nhượng quyền lợi tham gia (trực tiếp, gián tiếp) trong hợp đồng dầu khí.

- Chưa có quy định cho việc tiếp nhận tài sản sau khi nhà thầu kết thúc hợp đồng dầu khí chuyển giao cho nước chủ nhà.

- Chưa có quy định việc trích lập quỹ thu dọn công trình dầu khí (việc quy định trích lập quỹ ở văn bản hướng dẫn Luật).

Từ những vấn đề cần xử lý nêu trên đồng thời cũng xác định được lý do nảy sinh những vấn đề đó có thể xác định mục tiêu giải quyết vấn đề như sau:

Thứ nhất, với tính chất là một Luật chuyên ngành quy định các chính sách về hợp đồng dầu khí phải bảo đảm tính đặc thù của hoạt động dầu khí, đồng thời bảo đảm tính thống nhất trong các văn bản liên quan, tạo ra một môi trường pháp lý công khai, minh bạch, phù hợp với thông lệ dầu khí thế giới, phù hợp với các cam kết hội nhập kinh tế quốc tế, bảo đảm cho các hoạt động dầu khí đúng pháp luật, an toàn hiệu quả.

Thứ hai, tạo cơ chế, chính sách phù hợp đối với nhà thầu trong các hoạt động dầu khí tham gia vào ký kết các hợp đồng dầu khí, đặc biệt là các khu vực nước sâu, xa bờ, đảm bảo an ninh, quốc phòng, phù hợp với các cam kết hội nhập kinh tế quốc tế.

Các phân tích này phải đủ sâu để thông báo cho các nhà ra quyết định, song cũng cần phải phù hợp với tác động tiềm năng của cải cách và phù hợp với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của tổ chức tiến hành đánh giá.

Như vậy, việc đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung các quy định liên quan đến hợp đồng dầu khí đối với từng vấn đề cụ thể như:

- Thời hạn hợp đồng theo hướng linh hoạt cho nhà thầu đang thực hiện hợp đồng; thống nhất thời hạn hợp đồng dầu khí đối với khai thác dầu và khai thác khí, cụ thể: quy định thời hạn hợp đồng dầu khí là 30 năm[1] đối với cả dầu và khí (thống nhất thời hạn để đảm bảo thống nhất về thời hạn trong trường hợp lô vừa có phát hiện dầu, vừa có phát hiện khí); các lô dầu khí được hưởng chính sách ưu đãi đầu tư và ưu đãi đầu tư đặc biệt, thời hạn hợp đồng dầu khí không quá 35 năm (tăng thêm 5 năm so với Luật Dầu khí trước đây); thời hạn của giai đoạn tìm kiếm thăm dò dầu khí có thể được gia hạn thêm nhưng không quá 05 năm (tăng thêm 03 năm so với Luật Dầu khí trước đây) để tương đồng với các nước trong khu vực nhằm tăng tính thu hút đối với các nhà đầu tư (Điều 24).

- Có chính sách xem xét gia hạn cho bên ký hợp đồng dầu khí hiện tại, cụ thể: nhà thầu có thể đề xuất đầu tư bổ sung nhằm gia tăng trữ lượng, nâng cao hệ số thu hồi và khai thác tận thu dầu khí với điều kiện kinh tế - kỹ thuật mới và được xem xét ký kết hợp đồng dầu khí mới sau khi hợp đồng dầu khí đã ký kết kết thúc (Điều 24).

- Mở rộng diện tích, việc hoàn trả, giữ lại diện tích hợp đồng dầu khí, hợp nhất phát hiện dầu khí theo hướng linh hoạt hơn, cụ thể: trường hợp phát hiện mỏ dầu khí vượt sang diện tích của lô dầu khí mở liền kề, nhà thầu được phép đề xuất điều chỉnh, mở rộng diện tích hợp đồng dầu khí; mỏ dầu khí vượt sang diện tích của một hoặc nhiều lô dầu khí liền kề đã ký hợp đồng dầu khí, các nhà thầu được phép đề xuất hợp nhất phát hiện dầu khí, mỏ dầu khí để thẩm lượng và phát triển chung nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và khai thác tối ưu tài nguyên dầu khí (quy định cụ thể chi tiết tại Luật Dầu khí); có quyền đề xuất giữ lại toàn bộ diện tích hợp đồng hoặc đề xuất tạm hoãn nghĩa vụ hoàn trả diện tích hợp đồng dầu khí trong trường hợp nhà thầu có đề xuất tiếp tục thực hiện thăm dò, thẩm lượng dầu khí đối với một số cấu tạo tiềm năng trong phần diện tích phải hoàn trả; đề xuất hợp nhất phát hiện dầu khí, mỏ dầu khí (trong trường hợp phát hiện dầu khí có tính thương mại, mỏ dầu khí vượt sang diện tích của một hoặc nhiều lô dầu khí liền kề đã ký hợp đồng dầu khí) để thẩm lượng và phát triển chung nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và khai thác tối ưu tài nguyên dầu khí (Điều 25).

- Nghĩa vụ tài chính về chuyển nhượng quyền lợi tham gia (trực tiếp, gián tiếp) trong hợp đồng dầu khí theo hướng rõ ràng hơn, cụ thể: nhà thầu có nghĩa vụ nộp thuế, phí và lệ phí liên quan đến việc chuyển nhượng theo quy định của pháp luật về thuế, phí và lệ phí và pháp luật có liên quan (Điều 29); có nghĩa vụ báo cáo cơ quan thuế có thẩm quyền khi phát sinh nghiệp vụ chuyển nhượng làm thay đổi chủ sở hữu cao nhất của nhà thầu đang nắm giữ quyền lợi tham gia trong hợp đồng dầu khí (Điều 51).

- Việc tiếp nhận của nước chủ nhà trong chuyển giao hợp đồng dầu khí từ nhà thầu vào thời điểm kết thúc hợp đồng dầu khí, cụ thể: PVN đề xuất việc tiếp nhận mỏ, cụm mỏ từ nhà thầu để tiếp tục khai thác tận thu dầu khí trên cơ sở hợp đồng dầu khí mới với điều kiện kinh tế - kỹ thuật phù hợp (Điều 33).

Lợi ích chính của đánh giá dự báo tác động pháp luật là việc tiến hành một quá trình tư duy và tham vấn có cấu trúc chặt chẽ. Cần chú ý tới việc tổ chức thực hiện tốt quá trình này và đảm bảo rằng tập trung các nguồn lực cần thiết cho vấn đề chính. Nguồn lực hạn chế không nên được dành cho các phương pháp luận phức tạp. Điều này đặc biệt có ý nghĩa tại Việt Nam do nguồn lực của các cơ quan Nhà nước rất hạn chế.

Cần định lượng hóa các chi phí là lợi ích trong các trường hợp có thể. Việc đánh giá cần đầy đủ, bao gồm cả chi phí và lợi ích kinh tế, chi phí an toàn, y tế, môi trường, xã hội. Cũng dần xác định mức độ yêu cầu về thực hiện văn bản pháp luật khi đó đánh giá lợi ích tiềm tàng. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, đánh giá về tác động về kinh tế có thể thấy việc bổ sung, sửa đổi các quy định liên quan đến hợp đồng dầu khí không làm phát sinh chi phí, theo hướng thuận lợi hơn cho nhà đầu tư nên có thể ký kết ngay các hợp đồng dầu khí mới, duy trì sản lượng khai thác, đẩy nhanh tiến độ dự án, đóng góp cho ngân sách nhà nước (thông qua các loại thuế tài nguyên, thuế xuất khẩu dầu thô, thuế thu nhập doanh nghiệp,…) và sự phát triển ngành dầu khí. Tuy nhiên, nó cũng có những tác động tiêu cực nhất định như với cơ quan nhà nước: phát sinh nguồn lực để thực hiện nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật liên quan.

Thứ hai, đánh giá về tác động về xã hội cho thấy các nhà đầu tư tham gia, thực hiện được nhiều các hợp đồng dầu khí góp phần vào sự phát triển của ngành dầu khí sẽ đem lại những tác động rất tích cực đến ổn định xã hội, tạo công ăn việc làm, nâng cao trình độ… góp phần phát triển đất nước; tăng cường hợp tác quốc tế, quan hệ đối ngoại, hội nhập phát triển. Đồng thời nó có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong công tác quốc phòng - an ninh, góp phần bảo vệ chủ quyền biển, đảo của Tổ quốc.

Thứ ba, đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật. Có thể thấy việc sửa đổi các quy định liên quan đến hợp đồng dầu khí giúp giải quyết các tồn tại, bất cập hiện nay của Luật Dầu khí, bảo đảm tính đồng bộ với pháp luật có liên quan.

Thứ tư, đánh giá tác động của giải pháp đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và các đối tượng khác có liên quan.

Chính sách sẽ tác động tích cực đến các cơ quan quản lý nhà nước về hoạt động dầu khí và các tổ chức, đơn vị, nhà thầu, Người điều hành… có liên quan đến các hoạt động dầu khí.

- Đối với nhà đầu tư/nhà thầu dầu khí: tạo sự thuận lợi, linh hoạt, rõ ràng, minh bạch trong hợp đồng dầu khí, giúp nhà đầu tư, nhà thầu dầu khí yên tâm khi tiếp tục đầu tư vào hoạt động dầu khí. Tiết kiệm thời gian trình, xem xét thẩm định, phê duyệt.

- Đối với Nhà nước: thu hút đầu tư vào hoạt động dầu khí, góp phần tăng nguồn thu ngân sách nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước…; đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, góp phần tăng cường quốc phòng - an ninh, bảo vệ chủ quyền biển đảo của Tổ quốc; tăng cường quan hệ, hợp tác quốc tế.

Như vậy, tổng quan về đánh giá kinh tế là một quá trình đánh giá có hệ thống các lợi ích và chi phí của phương án lựa chọn nhằm đạt được mục tiêu. Có thể lựa chọn áp dụng một số phương pháp khác nhau tùy thuộc vào bản chất của vấn đề. Các điểm lợi và bất lợi của ba phương pháp chính được mô tả từ phân tích rủ ro, phân tích lợi ích chi phí, phân tích hiệu quả chi phí. Trong đó cần xác định rõ:

Phân tích chí phí rủi ro được sử dụng để ban đầu định lượng được việc có cần phải tiến hành quản lý bằng văn bản pháp luật đối với vấn đề đó hay không? Phân tích rủi ro sẽ liên quan tới, đánh giá mức độ rủi ro của vấn đề; khả năng giảm thiể rủi ro của từng phương án; xem liệu các biện pháp dự kiến là hiệu quả nhất nhằm xử lý vấn đề hay không? Đánh giá rủi ro thường được sử dụng cùng với các phương pháp mang tính định tính khác.

Phân tích rủi ro đặc biệt có ý nghĩa khi phân tích các bẳn bản nhằm giảm thiểu rủi ro và thường được sử dụng nhằm đánh giá các văn bản pháp luật về y tế và an toàn. Đánh giá rủi ro thường có quy mô hạn chế hơn so với các phân tích lợi ích – chi phí hay phân tích hiệu quả chi phí. Thay vì chỉ tập trung vào các giá trị tiền tệ và lợi ích của việc giảm thiểu rủi ro, phân tích rủi ro tập trung trực tiếp vào tác động của văn bản đó đối với rủi ro. Phân tích rủi ro có thể được đưa vào các phân tích về lợi ích và chi phí và vệ tính hiệu quả chi phí bằng cách nhân chi phí và lợi ích với hệ số xác suất của lợi ích và chi phí dự kiến được tính bằng giá trị tiền tệ.

Đối với phân tích lợi ích chi phí nhằm giúp định lượng hóa các chi phí và lợi ích cơ bản thành giá trị tiền tệ. Phương pháp này cho phép so sánh các phương án về phương diện lợi ích (hoặc chi phí) xã hội ròng của chúng, qua đó góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho quá trình đánh giá và ra quyết định. Khi có thể, nên tiến hành các phân tích về lợi ích và chi phí hơn là phân tích về tính hiệu quả của chi phí.

[1] Theo Luật Dầu khí hiện hành, thời hạn hợp đồng dầu khí đối với dầu là 25 năm và đối với khí là 30 năm.