Trong xu hướng vận động và phát triển mạnh mẽ về khoa học công nghệ trên thế giới thì việc dự báo xu hướng phát triển trong xây dựng chính sách, pháp luật của mỗi quốc gia là rất quan trọng. Công tác dự báo đã và đang đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan dân cử đưa ra những quyết sách đúng đắn, hiệu quả và phù hợp với tình hình thực tiễn. Chính vì vậy, các thông tin phục vụ công tác hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật rất cần được phân tích đánh giá trên cơ sở những kinh nghiệm của các nước, xu thế phát triển của lĩnh vực và sự thích ứng của xã hội hiện đại.

Trong bài viết này, chúng tôi đưa ra một ví dụ về chính sách khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo của Hàn Quốc trong “giai đoạn công nghiệp hóa và bắt kịp” và “giai đoạn hậu bắt kịp” như là một bài thực hành về kỹ năng phân tích thông tin trong dự báo chính sách. Đây là ví dụ cung cấp thêm góc nhìn cho đại biểu khi tham gia xây dựng các dự án luật.

Như chúng ta đã biết, Hàn Quốc là một quốc gia đã đạt được thành công lớn nhờ áp dụng kịp thời các chính sách khoa học, công nghệ và ĐMST. Hàn Quốc cũng trở thành quốc gia có các công ty dẫn đầu ĐMST, với chi tiêu cho R&D của tư nhân vượt qua chi tiêu cho R&D khu vực công kể từ giữa những năm 1980.

Trong giai đoạn công nghiệp hóa và bắt kịp, nhiều công cụ chính sách khác nhau nhằm nâng cao năng lực KH&CN của Hàn Quốc đã xuất hiện bởi vì Hàn Quốc nhận ra rằng KH&CN là một cách tiếp cận quan trọng để công nghiệp hóa và phát triển kinh tế. Trong giai đoạn sau bắt kịp, các chính sách theo định hướng KH&CN bao gồm khái niệm ĐMST là kết quả của KH&CN và mở rộng sang các chính sách khoa học, công nghệ và ĐMST. Các chính sách ĐMST giải quyết các vấn đề xã hội xuất hiện gần đây.

Mặc dù Hàn Quốc đã sử dụng các công cụ chính sách khác nhau, nhưng triết lý chính sách nhất quán là do Chính phủ đưa ra, hướng vào xuất khẩu, công nghiệp hóa và tăng trưởng cao ở giai đoạn công nghiệp hóa và bắt kịp từ năm 1960 đến năm 1999. Trên cơ sở đó, các chính sách lớn mà Hàn Quốc sử dụng trong thời kỳ này như sau.

Đầu tiên là Kế hoạch phát triển kinh tế 5 năm. Kế hoạch này được khởi xướng vào năm 1962 và kéo dài 7 lần cho đến năm 1996, trước khi Hàn Quốc được đặt trong chương trình cứu trợ của IMF do Cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997. Chính sách này đặt ra các mục tiêu quốc gia rõ ràng và các hành động được tổ chức trên toàn ngành công nghiệp, công nghệ, thương mại, giáo dục và các lĩnh vực cơ sở hạ tầng để hỗ trợ tạo ra các năng lực trong nước. Một nhân tố chính của kế hoạch là Ban Kế hoạch Kinh tế (EPB) với tư cách là cơ quan lập kế hoạch. Mục tiêu của kế hoạch cũng thay đổi theo thời gian. Ban đầu nó là một kế hoạch cấp thiết nhấn mạnh vào việc tìm kiếm và nuôi dưỡng các dự án đầu tư và sau đó được thay đổi thành một kế hoạch chỉ dẫn khuyến khích sự tham gia của các công ty tư nhân.

Thứ hai là tận dụng các chaebols, vốn là các tập đoàn do gia đình kiểm soát. Các công ty chaebols, chẳng hạn như Samsung, Hyundai và LG, đã nổi lên và đóng vai trò hàng đầu trong sự phát triển kinh tế. Chính phủ Hàn Quốc đã cung cấp ngoại tệ, tài chính ưu đãi và các đặc quyền khác cho các chaebols để đổi lấy việc đạt được hiệu quả kinh tế theo quy mô trong các ngành đã trưởng thành, phát triển các ngành chiến lược và thúc đẩy xuất khẩu.

Thứ ba là sự chuyển dịch từ ngành công nghiệp nhẹ sang công nghiệp nặng và công nghệ cao bằng cách nuôi dưỡng các tác nhân R&D, tăng cường đầu tư và nguồn nhân lực cho R&D và thiết lập các thể chế. Hàn Quốc nhận thấy tầm quan trọng của năng lực R&D trong nước vì chủ nghĩa bảo hộ công nghệ của các nền kinh tế tiên tiến khiến việc tiếp thu công nghệ tiên tiến khó hơn trước, và sự phát triển của công nghiệp nhẹ không giúp ích gì cho việc bắt kịp các nền kinh tế tiên tiến. Do đó, Chính phù Hàn Quốc đã tiến hành các hoạt động dẫn đến việc xây dựng hệ thống ĐMST sáng tạo quốc gia (N15) bằng cách nâng cao năng lực của các công ty, các tổ chức nghiên cứu của chính phủ, các trưởng đại học là những thành phần hoặc tác nhân chính của NIS.

Thứ tư là nhập khẩu công nghệ tiên tiến thông qua các khoản nợ nước ngoài, thay vì thông qua đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI). Hàn Quốc hạn chế FDI để đảm bảo sự độc lập trước các công ty đa quốc gia. Chính phủ Hàn Quốc đã thông qua các khoản vay nước ngoài như một công cụ chính để khuyến khích các doanh nghiệp bản địa tiếp thu, đồng hóa và cải tiến các công nghệ tiên tiến. Do đó, các công ty bản địa có thời gian để xây dựng năng lực công nghệ của mình mà không có sự cạnh tranh trực tiếp từ các công ty đa quốc gia.

Cuối cùng là điều hành các chương trình R&D quốc gia quy mô lớn, trung và dài hạn. Để nâng cao năng lực KH&CN quốc gia và nâng cao các công nghệ công nghiệp cốt lỗi, Hàn Quốc đã lập kế hoạch và điều hành các chương trình R&D quốc gia trong các lĩnh vực mà các doanh nghiệp tư nhân khó phát triển. Trong các chương trình R&D quốc gia, các tổ chức nghiên cứu của chinh phủ đóng vai trò quan trọng với tư cách là người điều phối, người ĐMST và người hợp tác, và các công ty tư nhân tham gia vào các chương trình thông các quỹ đầu tư kết hợp giữa tư nhân và công. Các dự án R&D quốc gia thành công nhất bao gồm: hệ thống chuyển mạch điện từ kỹ thuật số nội địa TDX, chíp DRAM và đường sắt tốc độ cao; thương mại hóa các công nghệ CDMA và DMB; tiêu chuẩn hóa WiBro; và phóng tên lửa Naro.

Từ những thông tin nêu trên, có thể thấy, công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực khoa học, công nghê và đổi mới sáng tạo,Hàn Quốc đã: Thành lập Viện KH&CN Hàn Quốc (KIST) năm 1966, thành lập Bộ KH&CN (MOST) năm 1967, thực thi Đạo luật xúc tiến KH&CN năm 1967; Thành lập Viện KH&CN tiên tiến Hàn Quốc (KAIST) năm 1971, thành lập nhiều tổ chức nghiên cứu của chính phủ (GRI) trong lĩnh vực công nghiệp nặng và hóa chất từ giữa năm 1970, xây dựng Công viên Khoa học Daeduk năm 1974 và tự do hóa lí xăng công nghệ. Trong những năm 1980, Hàn Quốc đa khởi động chương trình R&D quốc gia đầu tiên do MOST đưa ra vào năm 1982, thúc đẩy hoạt động các viện nghiên cứu của các công ty tư nhân, cãi cách các biện pháp khuyến khích tài chính và thuế để kích thích đầu tư vào R&D của các công ty tư nhân, và mở rộng chương trình R&D quốc gia cho nhiều bộ khác. Trong những năm 1990, Hàn Quốc tập trung vào thúc đẩy các trung tâm nghiên cứu của khu vực đại học; đưa ra các chương trình R&D quốc gia mới để phát triển công nghệ cốt lõi; tăng cường hệ thống hỗ trợ bằng sáng chế (thực thi Luật Thúc đẩy sáng chế năm 1994); thành lập cơ quan phối hợp liên bộ Hội đồng tư vấn của Tổng thống về KH&CN (PACST) năm 1991 và Ủy ban KH&CN Quốc gia (NSTC) năm 1999.

Giai đoạn hậu bắt kịp (2000 – nay): với những thách thức như: sự nổi lên của Trung Quốc vượt qua các ngành công nghiệp chính của Hàn Quốc, chẳng hạn như đóng tàu, thép, máy móc và điện tử; nâng cao nhận thức về tăng trưởng bền vững thông qua giải quyết các vấn đề về môi trường, sức khỏe cộng đồng và già hóa; chất lượng của R&D công thấp hơn trong khi đầu tư R&D tăng cao; suy giảm khả năng khởi nghiệp và ĐMST của các DNVVN do các chính sách thuận lợi cho các chaebols; sự cần thiết đối với chiến lược phủ đầu công nghệ và thị trường mới trong cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư. Để giải quyết những thách thức này, Hàn Quốc đã đưa ra các công cụ chính sách khoa học, công nghệ và ĐMST khác nhau, được điều phối bằng cách ban hành các luật và kế hoạch quốc gia. Đặc biệt, Đạo luật khung về KH&CN đã được thực thi vào năm 2001 và là cơ sở pháp lý cho Kế hoạch cơ bản về KH&CN (STBP) 5 năm. Hai thay đổi lớn của chính sách ĐMST của Hàn Quốc trong giai đoạn này: Thứ nhất, chính sách ĐMST bao gồm các vấn đề cải thiện xã hội, cũng như các vấn đề phát triển kinh tế và khoa học; Thứ hai, các công cụ chính sách chính để giải quyết sáu vấn đề là 1) Đầu tư vào R&D lấy DNVVN làm trung tâm: 2) công nghiệp mới và tạo việc làm thông qua việc chuẩn bị cho cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư; 3) cải cách ngành sản xuất; 4) ĐMST ngành dịch vụ; và 5) R&D tạo ra sự ĐMST đột phá.

Để đáp ứng nhu cầu về khả năng điều phối mạnh mẽ, chính quyền Roh Moo-hyun đã thực hiện ba biện pháp vào năm 2004. Đầu tiên, Văn phòng ĐMST KH&CN được thành lập tại Bộ KH&CN để tạo điều kiện phối hợp chính sách giữa các bộ. Văn phòng ĐMST KH&CN (OSTI) hoạt động như một kênh giữa Ủy ban KH&CN Quốc gia (NSTC) và các bộ. Thứ hai, Bộ trưởng Bộ KH&CN được nâng cấp lên thành Phó Thủ tướng và được trao quyền toàn diện, chẳng hạn như lập kế hoạch, cân nhắc, điều chính và lập ngân sách. Thứ ba, Tổng thống cũng là Chủ tịch NSTC để có quyền điều chính tất cả các bộ. Trong chính quyền của Roh Moo-hyun, Hàn Quốc có hệ thống quán trị chính sách ĐMST mạnh nhất tập trung vào MOST.

Bài học rút ra sau khi thu thập thông tin về khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo của Hàn Quốc nhằm đáp ứng yêu cầu hoạch định chính sách cũng như xây dựng pháp luật của cơ quan dân cử hướng tới sự lựa chọn và quyết định đầu tư vào các lĩnh vực cụ thể và phát triển kinh tế xã hội 5 năm cũng như tạo hành lang pháp lý cho việc tiếp thu các công nghệ tiên tiến từ nước ngoài, lập kế hoạch và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tư nhân phát triển, đồng thời khuến khích các công ty bản địa nội địa hóa.

Bên cạnh đó, các cơ quan dân cử sẽ có sự giám sát về việc sử dụng các khoản vay nợ nước ngoài thau vì FDI để nhập khẩu nước ngoài, bảo đảm sự độc lập về công nghệ của họ với các công ty đa quốc gia.

Đồng thời, tận dụng các chính sáchđổi mới sáng tạo để giải quyết các vấnđề xã hội với mục tiêu hỗ trợ các doanh nghiệp nhỏ và vừa cùng với chính sách khởi nghiệp bên cạnh chiến lược phát triển công nghệ dài hạn.