Pháp luật về đất đai là một lĩnh vực pháp luật có ảnh hưởng rất lớn đến đời sống kinh tế - xã hội, điều chỉnh những quan hệ xã hội phức tạp, có liên quan trực tiếp đến nguồn tài nguyên quý báu của quốc gia, cũng là loại tài sản có giá trị lớn của cá nhân, tổ chức. Luật Đất đai năm 2013 được ban hành và có hiệu lực từ ngày 1/7/2014 đã tạo một bước chuyển biến mới trong chính sách đất đai sau gần 30 năm thực hiện đường lối đổi mới. Với hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành từ Trung ương đến địa phương theo thẩm quyền quy định được ban hành cho thấy Luật Đất đai đã được quan tâm đưa vào thực tiễn cuộc sống, tạo sự chuyển biến tích cực trong công tác quản lý và sử dụng đất đai. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, còn bộc lộ một số hạn chế, tồn tại như: có sự mâu thuẫn giữa pháp luật về đất đai với các Luật khác trong một số trường hợp, một số nội dung mặc dù đã có quy định trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhưng không khả thi vì chưa phù hợp với điều kiện thực tiễn hoặc thực tiễn phát sinh những hành vi mà Luật Đất đai không quy định điều chỉnh gây khó khăn cho quá trình thực hiện quyền lợi của các chủ thể liên quan.
Trong bài viết này sẽ nêu ra những những bất cập và đề xuất giải pháp sửa đổi, bổ sung Luật đất đai cũng như Luật quản lý và sử dụng tài sản công nhằm mục đích hoàn thiện hệ thống Luật Đất đai đang là vấn đề cấp thiết hiện nay.
Thứ nhất, xét về phạm vi điều chỉnh về quản lý Nhà nước đối với tài sản công trong Luật quản lý, sử dụng tài sản công được xác định cụ thể tại Khoản 1, Điều 3 Luật quản lý, sử dụng tài sản công nêu “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác”. Như vậy, đất đai cũng được xác định là tài sản công, thuộc phạm vi quản lý, sử dụng của Nhà nước. Quy định này là chồng lấn với phạm vi điều chỉnh quy định tại Điều 1 của Luật Đất đai: “quy định về chế độ sở hữu đất đai, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý về đất đai, chế độ quản lý và sử dụng đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất đối với đất đai thuộc lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.”
Thứ hai, tại Khoản 7, Điều 4 Luật quản lý, sử dụng tài sản công quy định đất đai do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên theo quy định tại Điều 8 Luật Đất đai lại quy định cụ thể về các trường hợp người chịu trách nhiệm trước Nhà nước đối với đất được giao để quản lý. Hai quy định này tạo nên sự chồng lấn, gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện trong thực tế.
Thứ ba, đối với các hình thức xử lý tài sản công theo quy định trong Luật quản lý, sử dụng tài sản công được quy định tài Điều 40 và Điều 60, trong đó:
Điều 40 quy định hình thức xử lý tài sản công tại cơ quan Nhà nước bao gồm: Thu hồi; Điều chuyển; Bán; Sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao; Thanh lý; Tiêu hủy; Xử lý tài sản công trong trường hợp bị mất, bị hủy hoại; Hình thức khác theo quy định của pháp luật và xử lý tài sản công trong trường hợp chuyển đổi mô hình hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định tại Điều 62. Các quy định này không thống nhất với một hình thức xử lý là Nhà nước thu hồi đất để giao đất, cho thuê đất thông qua đấu giá với quỹ đất do sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh mà tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu nhà nước. Vì vậy, khi thực hiện các hình thức xử lý tài sản công không phải là thu hồi thì không có quy định để giải quyết việc sử dụng đất sau khi thực hiện hình thức xử lý tài sản công.
Thực tế thi hành Luật quản lý, sử dụng tài sản công liên quan đến đất và tài sản gắn liền với đất ở địa phương khi tiến hành rà soát, sắp xếp tài sản công đối với tài sản là trường học, nhà trẻ mầm non công lập, trụ sở các đơn vị sự nghiệp công lập... bỏ trống, không có nhu cầu sử dụng do sắp xếp lại, xây dựng mới theo trường chuẩn và các tiêu chí nông thôn mới đã di chuyển sang địa điểm mới, đơn vị, địa phương trên địa bàn không có nhu cầu sử dụng được đưa vào phương án bán đấu giá tài sản, chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Các công sở này có diện tích đất lớn vượt nhiều lần so với hạn mức giao đất ở theo quy định của Luật Đất đai, không thể cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, dẫn đến tài sản không xử lý dứt điểm được, phải kéo dài nhiều năm.
Tuy nhiên, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụ thể về việc trường hợp bán một phần diện tích nhà, đất của một cơ sở nhà, đất hoặc phân lô chi tiết diện tích đất thành nhiều thửa đất để tổ chức bán đấu giá quyền sử dụng đất.
Ngoài ra, theo quy định tại Điều 43 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, việc bán tài sản công buộc phải qua hình thức đấu giá. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 118 của Luật Đất đai năm 2013 lại có quy định về những trường hợp không đấu giá quyền sử dụng đất, trong đó có trường hợp đất được giao làm “đất ở cho cán bộ, công chức, viên chức chuyển nơi công tác theo quyết định điều động của cơ quan có thẩm quyền”. Trên thực tế, do cơ chế quản lý đất đai trước đây, các cơ quan, tổ chức nhà nước thường xây nhà công vụ cho cán bộ, công chức, viên chức, nên khi sắp xếp và chuyển diện tích đất ở này về cho chính quyền địa phương quản lý đã rất lúng túng giữa việc áp dụng Luật Đất đai năm 2013 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017. Đây là một trong những khoảng chênh lệch pháp lý dễ bị lợi dụng để biến của công thành của tư, làm thất thoát tài sản Nhà nước, khó xử lý trách nhiệm được.
Trong khi đó, quy định về quyền của tổ chức sử dụng đất và sử dụng tài sản công được quy định tại Khoản 2 Điều 173 Luật Đất đai năm 2013 quy định: tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất không có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, tặng cho, cho thuê quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; không được bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất.
- Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 của Chính phủ quy định một số điều Luật Quản lý, sử dụng tài sản công quy định: đơn vị sự nghiệp công lập được sử dụng tài sản công vào mục đích kinh doanh trong các trường hợp tài sản được giao, được đầu tư xây dựng, mua sắm để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao nhưng chưa sử dụng hết công suất. Việc có quy định khác nhau về quản lý, sử dụng tài sản của tổ chức giữa 02 Luật dẫn đến khó khăn trong quá trình triển khai thực hiện.
Từ những phân tích nêu trên, xin kiến nghị phương hướng khắc phục.
Đối với phạm vi điều chỉnh của Luật quản lý, sử dụng tài sản công cần nghiên cứu xem xét về tính đồng bộ của Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng bổ sung quy định về áp dụng pháp luật để giải quyết mối quan hệ giữa Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, trong đó bổ sung vào Luật Đất đai quy định cụ thể về quyền sử dụng đất công của các cơ quan nhà nước và các loại đất chưa giao, chưa thuê và phân định rõ trách nhiệm của cơ quan tài chính trong việc quản lý các loại đất này.
Đối với các quy định về loại tài sản công và hình thức xử lý tài sản công cần rà soát để đảm bảo tính đồng bộ của Luật Đất đai, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, thuộc thẩm quyền giải quyết của Quốc hội theo hướng bổ sung quy định về áp dụng pháp luật để giải quyết mối quan hệ giữa Luật Đất đai và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công. Đồng thời, bổ sung vào Luật Đất đai quy định cụ thể về quyền sử dụng đất công của các cơ quan nhà nước và các loại đất chưa giao, chưa thuê và phân định rõ trách nhiệm của cơ quan tài chính trong việc quản lý các loại đất này.
Đối với vấn đề liên quan đến quyền của tổ chức sử dụng đất và sử dụng tài sản công cần để các cơ quan nhà nước tập trung vào nhiệm vụ quản lý nhà nước hạn chế tiêu cực trong việc quản lý, sử dụng đất được nhà nước giao đất không thu tiền thì việc thực hiện như quy định tại khoản 2 Điều 173 là phù hợp. Trường hợp chuyển quỹ đất này vào kinh doanh thì phải thực hiện thủ tục định giá đất hoặc đấu giá quyền sử dụng đất để chuyển quyền sử dụng đất cho các tổ chức kinh tế liên doanh, liên kết theo quy định.