1. Cơ sở chính trị pháp lý quy định về chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra của Viện kiểm sát nhân dân
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 quy định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp. Các nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp vẫn tiếp tục khẳng định Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức theo hệ thống thống nhất, chịu trách nhiệm trước Quốc hội và có hai chức năng: thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 20/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới xác định: Viện kiểm sát các cấp thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp; tăng cường công tác kiểm sát việc bắt, giam, giữ; phát hiện và xử lý kịp thời các trường hợp oan, sai trong bắt, giữ. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 tiếp tục khẳng định “Trước mắt, Viện kiểm sát nhân dân giữ nguyên chức năng như hiện nay là thực hành quyềncông tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Sơ kết quá trình thực hiện cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 08 NQ/TW ngày 02/01/2002 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2006, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 về đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Cơ quan điều tra, trong đó khẳng định “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Đảng ta xác định: “Tiếp tục xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa do Đảng lãnh đạo là nhiệm vụ trọng tâm của đối mới hệ thống chính trị... Xây dựng Nhà nước pháp quyền phải tiến hành đồng bộ cả lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tiến hành đồng bộ với đổi mới hệ thống chính trị theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả”[1].
Đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, do Đảng lãnh đạo. Tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trên cơ sở đó, Đại hội khẳng định cần “Tiếp tục đẩy mạnh việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, từng bước hiện đại; bảo vệ pháp luật, công lý, quyền con người, quyền công dân”[2].
Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị quy định về vị trí, chức năng của Viện Kiểm sát trên cơ sở những nguyên tắc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và xây dựng hệ thống tư pháp trong chiến lược cải cách tư pháp, theo đó: “Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Toà án, bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”.
Như vậy, trong gần 10 năm thực hiện chủ trương cải cách tư pháp, Đảng và Nhà nước ta luôn khẳng định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hai chức năng: thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyền lực nhà nước là thống nhất có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp: Đảng và Nhà nước ta khẳng định phải bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng của mình. Như vậy, trong thời gian tới, chúng ta phải tổ chức thực hiện thật tốt hai chức năng của ngành. Đây là trách nhiệm pháp lý, trách nhiệm chính trị của toàn ngành trước Đảng, Nhà nước và trước Nhân dân.
Hiến pháp năm 2013, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 một lần nữa khẳng định Viện kiểm sát nhân dân có hai chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp.
2. Quan hệ phối hợp, chế ước của Viện kiểm sát nhân dân trong thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra các vụ án hình sự về đất đai
Theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 04/2018/TTLT-VKSNDTC-BCA-BQP ngày 19/10/2018của Viện kiểm sát nhân dân tối cao - Bộ Công an - Bộ Quốc phòng về “Quy định về phối hợp giữa Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát trong việc thực hiện một số quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự”. Theo đó, để làm rõ tội phạm, truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người thực hiện tội phạm, Cơ quan Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra luôn phải thực hiện việc phối hợp trong công tác, tuy nhiên trong mối quan hệ phối hợp này thì Viện kiểm sát luôn giữ vai trò chủ động và trên cơ sở pháp luật. Theo đó, phối hợp trong công tác được hiểu là một trong các hình thức và nguyên tắc hoạt động không thể thiếu giữa các cơ quan nhà nước. Viện kiểm sát có quan hệ phối hợp với Cơ quan điều tra, các cơ quan hữu quan khác trong giai đoạn điều tra vụ án hình sự nói chung. vụ án hình sự về đất đai nói riêng, vì hai cơ quan có chung mục đích là phát hiện, điều tra và xử lý tội phạm một cách nhanh chóng, kịp thời, hiệu quả và đúng pháp luật. Trong giai đoạn điều tra, Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát đều được giao những nhiệm vụ, quyền hạn rất cụ thể, trong đó các quyết định tố tụng và hoạt động điều tra chủ yếu do Cơ quan điều tra tiến hành nhưng phải phối hợp với Viện kiểm sát để thực hiện việc kiểm sát điều tra, bảo đảm hoạt động điều tra tuân thủ đúng quy định của pháp luật, tránh mọi sai sót trong quá trình điều tra phá án, đặc biệt các vụ án hình sự về đất đại thì càng phải chặt chẽ hơn. Nếu hoạt động tố tụng thu thập chứng cứ chứng minh có sai sót, sẽ không làm lại được, vụ án nhiều khả năng bế tắc. Trong quá trình thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra các vụ án hình sự về đất đai, Viện kiểm sát cần phải phối hợp tốt với Cơ quan điều tra khi triển khai các công việc trên thực tiễn. Viện kiểm sát phải kịp thời cử kiểm sát viên có mặt để kiểm sát các hoạt động điều tra, ban hành các quyết định kịp thời, đồng thời kiểm tra các thủ tục tố tụng để phát hiện vi phạm sẽ yêu cầu Cơ quan điều tra khắc phục, bổ sung.
Trong công tác phối hợp, Viện kiểm sát phải tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự hiện hành, cân nhắc một cách toàn diện giữa yêu cầu chính trị, pháp luật, nghiệp vụ để phối hợp với Cơ quan điều tra khám phá, điều tra vụ án hình sự nói chung, vụ án hình sự về đất đai nói riêng, không vì kiểm sát điều tra mà cản trở hoặc làm chậm tiến độ điều tra vụ án hình sự. Bên cạnh yêu cầu phân công rõ ràng, rành mạch về chức năng, nhiệm vụ, trong quan hệ phối hợp giữa Cơ quan điều tra và Viện kiểm sát đòi hỏi phải có nguyên tắc để làm cơ sở hình thành những chuẩn mực pháp lý và cách ứng xử của các chủ thể trong quá trình giải quyết vụ án hình sự. Trong quá trình điều tra các vụ án hình sự về đất đai, Cơ quan điều tra phải thu thập đầy đủ chứng cứ để chứng minh tội phạm về đất đai, làm sáng tỏ toàn bộ nội dung vụ án, lập hồ sơ vụ án, làm cơ sở để Viện kiểm sát quyết định ra bản cáo trạng truy tố bị can trước phiên tòa; nếu quá trình điều tra không thu thập được đầy đủ chứng cứ, có thiếu sót thì Viện kiểm sát sẽ không tiến hành buộc tội bị can mà yêu cầu Cơ quan điều tra điều tra bổ sung, tạm đình chỉ hoặc đình chỉ điều tra theo quy định của pháp luật.
Mặt khác, là cơ quan “quyết định việc buộc tội” nên Viện kiểm sát quyết định tội danh mà người phạm tội phải bị truy cứu theo quy định của Bộ luật Hình sự. Điều này được thể hiện qua việc Viện kiểm sát thực hiện phê chuẩn quyết định khởi tố bị can của Cơ quan điều tra, nếu thấy Cơ quan điều tra khởi tố bị can chưa đủ căn cứ hoặc chưa phù hợp với tài liệu, chứng cứ thu thập được thì Viện kiểm sát yêu cầu Cơ quan điều tra hủy bỏ quyết định khởi tố bị can hoặc ra quyết định khởi tố bị can về một tội danh khác phù hợp hơn. Ngay cả khi Cơ quan điều tra đã hoàn tất việc điều tra, ra bản kết luận điều tra đề nghị truy tố bị can, nhưng nếu xét thấy không đủ căn cứ buộc tội, Viện kiểm sát sẽ trả hồ sơ cho Cơ quan điều tra để điều tra bổ sung hoặc quyết định đình chỉ vụ án, quyết định đình chỉ vụ án đối với bị can nếu có căn cứ theo quy định của pháp luật...
Trong bất cứ bộ máy nhà nước nào cũng đều có sự phân công giữa các nhánh quyền lực. Ở nhà nước tư sản, sự phân công quyền lực được thực hiện chủ yếu theo nguyên tắc “tam quyền phân lập”, trong đó có sự độc lập tuyệt đối giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Do có sự độc lập như vậy, nên sự giám sát, mang tính chất hạn chế, cản trở lẫn nhau và hầu như không có sự phối hợp. Trong pháp luật tố tụng hình sự Việt Nam, Viện kiểm sát giám sát cơ quan điều tra tố tụng thông qua việc giám sát, yêu cầu, hủy bỏ các quyết định, hành vi không có căn cứ, trái pháp luật của Cơ quan điều tra và điều tra viên, nhằm bảo đảm việc khởi tố, điều tra vụ án đúng pháp luật, không được lạm dụng, không được tùy tiện mà phải làm đúng chức năng, quyền hạn của mình. Quyền năng này của Viện kiểm sát đối với Cơ quan điều tra có hiệu lực rất cao và Cơ quan điều tra phải chấp hành. Khái quát quyền năng này của Viện kiểm sát đối với hoạt động của Cơ quan điều tra có thể xác định bằng khái niệm “chế ước”.
Viện kiểm sát vừa là cơ quan tiến hành tố tụng độc lập có trách nhiệm phối hợp với Cơ quan điều tra, vừa thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra đối với Cơ quan điều tra. Do vậy, trong tố tụng hình sự, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra vừa có sự phối hợp với nhau, nhưng đồng thời có sự phân công, cụ thể: Cơ quan điều tra có nhiệm vụ phát hiện, khởi tố, điều tra vụ án hình sự, còn Viện kiểm sát có nhiệm vụ giám sát hoạt động của Cơ quan điều tra, bảo đảm cho hoạt động điều tra đúng quy định của pháp luật, không làm oan người vô tội, không bỏ lọt tội phạm. Bản chất sự phân công trong tố tụng hình sự là Viện kiểm sát chế ước hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra.
Viện kiểm sát chế ước hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra bằng tổng hợp các quyền năng pháp lý, như giám sát, yêu cầu, hủy bỏ, cụ thể như sau:
Một là, Viện kiểm sát có quyền giám sát các hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra một cách trực tiếp (trực tiếp kiểm sát việc khám nghiệm, kiểm sát hỏi cung, lấy lời khai, kiểm sát hoạt động thực nghiệm điều tra, kiểm sát nhận dạng, đối chất,...) hoặc gián tiếp (thông qua nghiên cứu hồ sơ vụ án);
Hai là, Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Cơ quan điều tra thực hiện các hoạt động điều tra, như: yêu cầu điều tra vụ án, truy nã bị can, trả hồ sơ để điều tra bổ sung, cung cấp tài liệu, chứng cứ, tiến hành các hoạt động cụ thể để thu thập chứng cứ chứng minh hành vi phạm tội...;
Ba là, Viện kiểm sát có quyền hủy bỏ các quyết định trái pháp luật của Cơ quan điều tra. Trên thực tế, Viện kiểm sát chỉ thực hiện quyền năng này khi đã yêu cầu nhưng Cơ quan điều tra không thực hiện hoặc khi Cơ quan điều tra không thể tự mình khắc phục được. Cùng với thẩm quyền hủy bỏ, cần trao cho Viện kiểm sát thẩm quyền ban hành các quyết định khác thay thế quyết định bị hủy bỏ để bảo đảm quyền chế ước được thực hiện nghiêm túc và triệt để;
Ba hình thức thể hiện trên trong quyền chế ước của Viện kiểm sát đối với Cơ quan điều tra cũng là sự biểu hiện ở ba mức độ chế ước khác nhau. Mức độ chế ước của Viện kiểm sát phản ánh chất lượng thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra của Viện kiểm sát, nhưng đồng thời cũng phản ánh trình độ nghiệp vụ của Cơ quan điều tra khi tiến hành điều tra vụ án hình sự.
Trong một số trường hợp, Viện kiểm sát chỉ thực hiện quyền giám sát, mà không thực hiện quyền yêu cầu hủy bỏ khi Cơ quan điều tra đã thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của Bộ luật Tố tụng hình sự. Ngược lại, Viện kiểm sát sẽ thực hiện cả quyền giám sát, yêu cầu và hủy bỏ khi Cơ quan điều tra tiến hành điều tra vụ án hình sự về đất đai không đầy đủ hoặc không thực hiện nghiêm chỉnh yêu cầu của Viện kiểm sát. Nếu Viện kiểm sát tiến hành kiểm sát điều tra từ đầu hoặc thường xuyên bám sát tiến độ điều tra, yêu cầu khắc phục kịp thời những vi phạm, thiếu sót trong giai đoạn điều tra,... thì sẽ khắc phục và hạn chế được các trường hợp tra hồ sơ để điều tra bổ sung hoặc các trường hợp oan, sai, bỏ lọt tội phạm.
Như vậy, sự chế ước của Viện kiểm sát đối với hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra trong tố tụng hình sự là: quyền năng giám sát, yêu cầu, huỷ bỏ của Viện kiểm sát do pháp luật quy định nhằm bảo đảm hoạt động của Cơ quan điều tra trong việc phát hiện tội phạm, khởi tố, điều tra vụ án hình sự đúng người, đúng tội, đúng pháp luật, không làm oan người vô tội, không bỏ lọt tội phạm, bảo vệ quyền con người trong tố tụng hình sự.
TÀI LIỆU THAM KHẢO
Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2016
[1]Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia - Sự thật, Hà Nội, 2016, tr.175-176.
[2]Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Sđd, tr.178