Một quốc gia khi lựa chọn đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ phải căn cứ vào rất nhiều yếu tố, từ việc đánh giá tình hình tham nhũng đang di n ra như thế nào, năng lực thể chế đáp ứng được đến đâu… Qua đó nhằm bảo đảm duy trì uy tín của hệ thống cũng như khả năng phòng ngừa, phát hiện tham nhũng. Thường thì các quốc gia khi lựa chọn đối tượng người có chức vụ, quyền hạn để kiểm soát dựa trên 02 tiêu chí là: lựa chọn đối tượng mục tiêu dựa trên trách nhiệm hoặc chức năng và chú trọng lựa chọn đối tượng theo cấp bậc vị trí dựa trên ngạch bậc[1].

- Lựa chọn đối tượng chịu sựkiểm soát dựa trên trách nhiệm hay chức năng, nghĩa là xác định đối tượng theo vị trí việc làm, tập trung vào những vị trí   có nguy cơ tham nhũng (quản lý nguồn thu, quản lý mua sắm công, cấp phúc lợi, cấp đất…). Nếu lựa chọn theo tiêu chí này thì đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhậpsẽ rất nhiều vì công chức nắm giữ vị trí “nguy cơ” tham nhũng thường khá lớn,nên sẽ phải dành một nguồn lực đáng kể để thực hiện đầy đủ các phương thứckiểm soát nhằm tăng cường và duy trì được uy tín của hệ thống cũng như góp phần quan trọng trong phòng chống tham nhũng.

- Lựa chọn đối tượng chịu sự kiểm soát theo cấp bậc, vị trí dựa trên ngạch bậc. Áp dụng tiêu chí này dựa trên giả định rằng các công chức cao cấp thường có nhiều quyền tự quyết và ảnh hưởng lớn hơn nên nguy cơ tham nhũng cũng sẽ cao hơn và phạm vi đối tượng chịu sự kiểm soát về tài sản, thu nhập sẽ giảm đi đáng kể do những công chức cao cấp trong bộ máy nhà nước không nhiều. Ưu điểm của lựa chọn này là sẽ bảo đảm tập trung được nguồn lực cho việc kiểm soát chặt chẽ các đối tượng đã được lựa chọn. Đồng thời, việc kiểm soát cần được xây dựng trên mô hình kim tự tháp để áp dụng từng biện pháp kiểm soát từ đơn giản đến phức tạp cho các loại đối tượng chịu sự kiểm soát khác nhau nhằm hướng tới hiệu quả cao nhất cho hoạt động kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn.

Với các quy định về đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập trong Luật Phòng chống tham nhũng năm 2005 và 2018 cho thấy, pháp luật quy định lựa chọn đối tượng kê khai dựa trên việc kết hợp cả 02 phương pháp chủ yếu trên thế giới hiện nay là lựa chọn theo vị trí ngạch, bậc của công chức và lựa chọn theo trách nhiệm, chức năng của công chức. Cách lựa chọn này tuy dễ dàng trong việc xây dựng quy phạm pháp luật, tránh được sự phản ứng của các đối tượng có chức vụ, quyền hạn cao trong bộ máy nhà nước nhưng sẽ rất khó để huy động nguồn lực cũng như bảo đảm năng lực thể chế cho việc kiểm soát và hiệu quả không cao. Đồng thời, khi lựa chọn đối tượng chịu sự kiểm soát, pháp luật Việt Nam cũng đã không dựa trên cơ sở đánh giá những vị trí công tác có nguy cơ tham nhũng cao mà có lựa chọn trải rộng, dẫn đến thực tế người làm việc ở vị trí này có thể không bị kiểm soát, trong khi những người làm việc ở vị trí có nguy cơ ít tham nhũng hoặc không thể tham nhũng lại chịu sự kiểm soát. Cách lựa chọn này vừa gia tăng áp l c cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, vừa dẫn đến nguy cơ không tuân thủ do khả năng kiểm soát của cơ quan có thẩm quyền bị hạn chế.

Mặc dù Báo cáo tổng kết 10 năm thi hành Luật phòng chống tham nhũng đánh giá việc kê khai tài sản, thu nhập còn nặng về hình thức, hầu hết các bản kê khai chưa được xác minh, kiểmchứng; công tác quản lý, theo dõi việc kê khai, công khai, xác minh về tài sản, thu nhập chưa có tính hệ thống…[2]. Nguyên nhân là do lượng bản kê khai hàng năm rất lớn, vượt quá khả năng thực thi của hệ thống bộ máy nhà nước nói chung, của các cơ quan, đơn vị có chức năng kiểm soát tài sản, thu nhập nói riêng, dẫn đến các cơ quan, đơn vị này mới chỉ hoạt động chủ yếu nhằm tuân thủ về mặt hành chính, xử lý thông tin của bản kê khai nhiều hơn, mà không thể tập trung nguồn lực cho các công đoạn khác để bảo đảm xử lý về mặt nội dung trong kiểm soát tài sản, thu nhập. Đồng thời, việc chỉ yêu cầu công chức kê khai tài sản của vợ, chồng và con chưa thành niên cũng dẫn đến khó kiểm soát được th c chất tài sản, thu nhập, do nhiều tài sản của họ đã chuyển dịch cho bố, mẹ hoặc con đã thành niên đứng tên sở hữu.

Tuy nhiên, Luật phòng chống tham nhũng năm 2018 không những không thu hẹp đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập để bảo đảm phù hợp với năng lực thể chế mà lại mở rộng hơn diện đối tượng này. Theo đó, Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 quy định mọi cán bộ, công chức và một số viên chức phải kê khai tài sản, thu nhập. Tuy mở rộng phạm vi đối tương có nghĩa vụ kê khai nhưng Luật sửa đổi phương thức kê khai và áp dụng các kiểm soát chặt chẽ (theo dõi biến động tài sản, thu nhập và kê khai tài sản, thu nhập hàng năm) chỉ áp dụng đối với người giữ chức vụ từ Giám đốc sở trở lên, một số vị trí công tác ở các lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao, các đối tượng khác chỉ phải kê khai khi được bổ nhiệm, tuyển dụng vào làm công chức nhà nước hoặc khi có biến động về tài sản, thu nhập từ 300.000.000 đồng trở lên. Cách quy định này cho thấy tuy số lượng đối tượng chịu sự kiểm soát rất lớn (Việt Nam hiện có khoảng 2,6 triệu cán bộ, công chức, viên chức và khoảng 4,6 triệu người hưởng lương từ ngân sách nhà nước) nhưng họ chủ yếu chỉ bị kiểm soát đầu vào và đầu ra, còn số lượng người chịu sự kiểm soát thường xuyên, hàng năm không nhiều nên cơ bản hạn chế được tính hình thức trong kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong thời gian và bảo đảm phù hợp hơn với năng lực thể chế.

Đến nay, việc lựa chọn phạm vi đối tượng để kiểm soát trong Luật Phòng chống tham nhũng năm 2018 còn có nhiều quan điểm khác nhau: Có quan điểm cho rằng, việc mở rộng đối tượng kê khai tài sản, thu nhập là phù hợp với đặc điểm tham nhũng ở Việt Nam (tham nhũng phổ biến, tràn lan) và định hướng của Đảng đã được nêu tại Nghị quyếtTrung ương 3 (khóa X) là: “Tiến tới tất cả đảng viên là cán bộ, công chức đều phải kê khai tài sản, công bố trong chi bộ, cấp ủy và giải trình nguồn gốc khi có yêu cầu”. Cũng có quan điểm cho rằng, việc lựa chọn đối tượng người có chức vụ, quyền hạn để kiểm soát tài sản, thu nhập quá rộng là không cần thiết, vừa tạo gánh nặng cho hệ thống, vừa thiếu khả thi do khả năng đáp ứng nguồn lực rất khó khăn, trong khi không có cơ sở vững chắc nào cho thấy kiểm soát diện đối tượng rộng thì sẽ hạn chế được tham nhũng.

Về lý thuyết và thực tiễn áp dụng, nếu kiểm soát tốt những người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, những vị trí có khả năng tác động lớn đến các vị trí công tác khác về kinh tế, chính trị, công tác cán bộ… và các vị trí này không còn khả năng tham nhũng thì cấp dưới cũng sẽ không thể và không dám tham nhũng. Với khả năng đầu tư về nguồn lực cho việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn nhiều hạn chế như ở Việt Nam, nhất là về năng lực, kinh nghiệm của cán bộ thực thi, cơ sở vật chất bảo đảm cho việc thực thi… thì những quy định trên của Luật Phòng chống tham nhũng cũng rất khó khả thi do hệ thống sẽ vẫn phải xử lý một khối lượng khổng lồ thông tin mà trong đó, rất nhiều thông tin không thể có điều kiện để điều tra, kiểm chứng tính trung thực dẫn đến nguy cơ thiếu tuân thủ trong kê khai tài sản, thu nhập và tính hình thức của việc kiểm soát tài sản, thu nhập có thể sẽ tiếp tục tiếp diễn.

Do đó, cần nghiên cứu, đánh giá những vị trí có nguy cơ tham nhũng cao, tập trung vào các vị trí như: Thành viên chính phủ là những chính trị gia có thẩm quyền quyết định về chính sách và quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực; người đứng đầu chính quyền các cấp là những vị trí có thẩm quyền quyết định chính sách và quản lý nhà nước ở địa phương; những cán bộ được giao thẩm quyền quản lý tài chính công, tài sản công; những cán bộ thường xuyên tiếp xúc với người dân, doanh nghiệp (cấp phúc lợi, giấy phép, cấp đất); các chức danh tư pháp... để tiến hành kiểm soát cho phù hợp, bảo đảm được nguồn lực cho việc kiểm soát chặt chẽ các đối tượng được lựa chọn, góp phần nâng cao hiệu quả, năng lực thể chế, tránh nguy cơ làm mất niềm tin của người dân vào hệ thống kiểm soát tài sản, thu nhập như hiện nay. Sau khi thành công, có hiệu quả tốt và có đủ nguồn lực bảo đảm thì sẽ nghiên cứu mở rộng phạm vi đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập. Ts. Nguyễn Đình Quyền - Nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu lập pháp của UBTVQH, cũng đưa ra nhận xét rằng, kết quả tổng kết 10 năm thi hành Luật Phòng chống tham nhũng cho thấy, chúng ta chưa thực sự kiểm soát được tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Nguyên nhân thì có nhiều, trong đó có một nguyên nhân tôi cho là hết sức quan trọng, đó là chúng ta lựa chọn đối tượng để kiểm soát quá rộng, trong khi nguồn lực phục vụ cho việc kiểm soát lại chưa đáp ứng yêu cầu. Do đó, nên chăng chúng ta cần tính toán để thu hẹp diện đối tượng chịu sự kiểm soát tài sản, thu nhập phù hợp với năng lực thể chế trong giai đoạn hiện tại và sẽ mở rộng (nếu xét thấy cần thiết) khi nguồn lực tốt hơn và yêu cầu đặt ra trong việc kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn bức thiết hơn, tình trạng “tham nhũng vặt” vẫn diễn ra phổbiến”[3].

[1]WB - UNODC (2012), Public Office, Private Interests: Accountability through Income and Asset Disclosure, The WB,UNODC, p.35

[2]Chính phủ (2016b), Báo cáo số 330/BC-CP ngày 22/9/2016 về tổng kết 10 năm thực hiện LuậtPCTN

[3]Nguồn: Phỏng vấn TS. Nguyễn Đình Quyền - Nguyên Viện trưởng Viện nghiên cứu lập pháp của UBTVQH, tháng 1/2020