Trước khi đưa ra đấu giá, tài sản công phải được xử lý theo một trình tự, thủ tục pháp luật quy định. Thủ tục quyết định đấu giá tài sản công, xác định giá khởi điểm, những điều kiện, yêu cầu (nếu có), v.v.. trong quá trình tổ chức đấu giá tài sản công là những nội dung có liên quan đến đấu giá tài sản công, được pháp luật về quản lý, sử dụng đối với từng loại tài sản công quy định và do người có tài sản đấu giá là tài sản công thực hiện. Và nếu quá trình này được người có tài sản đấu giá thực hiện đầy đủ, khách quan, phù hợp với quy định của pháp luật sẽ tác động tích cực đến quá trình đấu giá tài sản công, bảo đảm quyền, lợi ích của các bên liên quan, hạn chế vi phạm, khiếu kiện, khiếu nại phát sinh.

Phạm vi tài sản công rất rộng, lại được giao cho nhiều cơ quan, tổ chức, đơn vị quản lý, sử dụng nên việc xử lý tài sản công trước khi đưa ra đấu giá bị phân tán do nhiều cơ quan, đơn vị cùng thực hiện. Mặt khác, bên cạnh quy định chung của pháp luật về đấu giá tài sản, Bộ luật Dân sự năm 2015, mỗi loại tài sản công còn được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật khác nhau. Trước khi đưa ra đấu giá, mỗi loại tài sản công sẽ được xử lý theo trình tự, thủ tục pháp luật về loại tài sản đó quy định. Tài sản đấu giá là quyền sử dụng đất để nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất được xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật về đất đai quy định. Tài sản công tại cơ quan, tổ chức, đơn vị được xử lý theo quy định tại Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tài sản là hàng dự trữ quốc gia xử lý theo quy định của pháp luật dự trữ quốc gia. Quyền khai thác khoáng sản xử lý theo quy định của pháp luật về khoáng sản, v.v.. Tuy nhiên, do không thường xuyên phát sinh việc xử lý đưa tài sản công ra đấu giá nên quá trình xử lý tài sản công trước khi đưa ra đấu giá, các cơ quan, đơn vị có tài sản thường khá lúng lúng, trong nhiều trường hợp chưa phù hợp với quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công, làm ảnh hưởng đến hiệu quả công tác đấu giá tài sản công.

Việc định giá tài sản công để đưa ra đấu giá theo quy định của pháp luật hiện hành chủ yếu liên quan đến việc xác định giá khởi điểm. Theo quy định tại Điều 8 Luật Đấu giá tài sản, giá khởi điểm của tài sản công được xác định theo quy định pháp luật áp dụng đối với từng loại tài sản công đưa ra đấu giá. Đối với tài sản công, giá khởi điểm được xác định theo quy định pháp luật áp dụng đối với từng loại tài sản công đưa ra đấu giá và phải được công bố công khai[1]. Thực tiễn thực hiện việc định giá tài sản công để đưa ra đấu giá vẫn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập.

Theo nguyên tắc chung, việc xác định giá khởi điểm đối với các loại tài sản công phải phù hợp với giá thị trường[2]. Tuy nhiên trên thực tế, việc xác định giá khởi điểm chỉ mang tính tương đối, bởi có nhiều tài sản công khó xác định giá trị (như quyền khai thác khoáng sản chưa thăm dò). Tình trạng xác định giá khởi điểm thấp hơn so với giá thị trường vẫn thường xuyên tồn tại. Điều này không phải là hiện tượng bất thường trong đấu giá tài sản nói chung và đấu giá tài sản công nói riêng; nó chỉ trở nên bất thường khi những chủ thể tham gia vào quá trình đấu giá tài sản công thông đồng, dìm giá nhằm trục lợi. Cùng với những nguyên nhân chủ quan, quy định pháp luật về việc xác định giá khởi điểm đối với từng loại tài sản công đưa ra đấu giá là những yếu tố ảnh hưởng đến quá trình này. Ví dụ như việc xác định giá khởi điểm đối với một loại tài sản công là quyền sử dụng đất.

Việc xác định giá khởi điểm đối với tài sản đấu giá là quyền sử dụng đất để nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc cho thuê đất hiện nay được thực hiện theo quy định của pháp luật về đất đai. Theo quy định tại Nghị định 44/2014/NĐ-CP[3] (được sửa đổi, bổ sung bởi các Nghị định số 01/2017/NĐ-CP[4] và Nghị định số 136/2018/NĐ-CP[5]) và Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT[6] (đã được sửa đổi, bổ sung bởi Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT[7]), có năm phương pháp định giá đất (so sánh trực tiếp, chiết trừ, thu nhập, thặng dư, hệ số điều chỉnh giá đất), trong đó bốn phương pháp định giá đất (so sánh trực tiếp; chiết trừ; thu nhập; thặng dư) để xác định “giá đất cụ thể” theo Nghị định 44/2014/NĐ-CP đã cho kết quả chênh lệch khác biệt, nhất là giữa phương pháp thu nhập và phương pháp thặng dư, chưa đảm bảo độ tin cậy. Nguyên nhân của sự chênh lệch trên là do thiếu thông tin giá đất, chưa có đầy đủ cơ sở dữ liệu đất đai và chưa phát huy vai trò của đơn vị thẩm định giá đất, thẩm định viên giá đất, chưa xây dựng được cơ sở dữ liệu về chỉ số giá đất, chỉ số giá bất động sản. Giá chào bán bất động sản, quyền sử dụng đất trên thị trường cũng chưa được coi là một căn cứ để xem xét, thẩm định giá đất. Mặt khác, pháp luật về đất đai cũng không quy định cụ thể các trường hợp áp dụng các phương pháp định giá đất, từ đó, có thể dẫn đến việc các cơ quan quản lý tùy tiện áp dụng các phương pháp khác nhau nên kết quả định giá đất sẽ chênh lệch nhau. Đây là lỗ hổng dễ bị trục lợi làm thất thoát giá khởi điểm. Những sơ hở, hạn chế của phương pháp xác định giá đất không chỉ giữa các phương pháp khác nhau, mà tồn tại ngay trong từng phương pháp nên việc tính toán đưa ra giá đất sát với giá thị trường khó khả thi, vì nó chứa đựng yếu tố chủ quan, giả định, không đủ cơ sở xác định giá đất. Chẳng hạn, phương pháp xác định giá đất phổ biến nhất hiện nay là phương pháp thặng dư, phụ thuộc vào hai yếu tố là doanh thu phát triển bất động sản và chi phí phát triển. Cả hai yếu tố này đều xây dựng trên phương án giả định tài sản so sánh chọn mẫu thiếu chính xác; thời gian xây dựng giá, thời gian giao đất cũng như chi phí đầu tư, chi phí đền bù khác nhau. Do đó, phương pháp này phụ thuộc nhiều vào yếu tố chủ quan của người tính toán, chỉ một điều chỉnh nhỏ của giá tài sản so sánh, hệ số điều chỉnh quy đổi dòng tiền, thay đổi suất đầu tư… đã tác động thay đổi giá đất định giá, làm thất thu ngân sách nhà nước.

Một vụ việc trong thời gian gần đây liên quan đến sự chênh lệch về giá khởi điểm trong đấu giá tài sản công công, đó là vụ xác định giá khởi điểm đấu giá 375 lô đất “vàng” ở thành phố Thanh Hóa, tỉnh Thanh Hóa. Giá khởi điểm lần 1 được xác định là hơn 433 tỉ đồng (khoảng 7,5 triệu đồng/m2). Cuộc đấu giá do Công ty bán đấu giá tài sản Năm Châu tổ chức ngày 22/01/2018, Công ty cổ phần Nakama Việt Nam trúng đấu giá với số tiền hơn 437 tỉ đồng, chỉ cao hơn giá khởi điểm gần 4 tỉ đồng. Thời điểm đó, giá đất trong khu dân cư quanh khu vực này đang dao động từ 15 - 23 triệu đồng/m2, mặt đường chính đại lộ Lê Lợi giá đất không dưới 50 triệu đồng/m2, cao gấp nhiều lần giá khởi điểm và giá trúng đấu giá. Từ phản ánh dư luận, cơ quan chức năng đã vào cuộc xác minh và phát hiện có vi phạm trong quá trình tổ chức đấu giá. Do vậy, ngày 14/3/2018, UBND thành phố Thanh Hóa đã ra quyết định hủy kết quả cuộc đấu giá trên. Ngày 23/7/2018, UBND tỉnh Thanh Hóa đã quyết định thay đổi mức giá khởi điểm, nâng giá khởi điểm của 375 lô đất trên từ 433 tỉ đồng (giá khởi điểm xác định lần 1) lên thành 521 tỉ đồng. Lần đấu giá thứ hai do Công ty Hoàng Nguyên tổ chức tiếp tục bị hủy do có những dấu hiệu bất thường. Cuộc đấu giá lần thứ 3 do Trung tâm dịch vụ đấu giá tài sản tỉnh Thanh Hóa tổ chức ngày 26/9/2019. Giá khởi điểm để đấu giá lần thứ 3 của 375 lô đất trên là 666,42 tỷ đồng, giá trúng đấu giá là 1.215 tỉ đồng[8]. Như vậy, chỉ tính riêng việc xác định giá khởi điểm do cơ quan nhà nước ban hành đã có sự chênh lệch rất lớn. Giá khởi điểm xác định giữa lần 2 so với lần 1 đối với 375 lô đất trên đã chênh lệch tăng gần 90 tỉ đồng; giá khởi điểm xác định lần 3 đã tăng so với lần 1 là 223,42 tỷ đồng; đã tăng so với lần thứ 2 là 145,42 tỷ đồng. Nếu so sánh giữa giá trúng đấu giá với giá khởi điểm được tổ chức lần thứ 3 đã tăng thu cho ngân sách nhà nước hơn 548 tỉ đồng; và tăng hơn 778 tỷ đồng so kết quả đấu giá lần 1.

Từ vụ việc trên đặt ra nhiều vấn đề liên quan đến đấu giá tài sản công là quyền sử dụng đất nói riêng và đấu giá tài sản công nói chung, trong đó có vấn đề xác định giá khởi điểm. Giá khởi điểm của tài sản có tác động trực tiếp đến quá trình tổ chức đấu giá tài sản nói chung và đấu giá tài sản công nói riêng. Nếu giá khởi điểm xác định quá cao, tài sản công có thể sẽ không bán được, phải bán đi bán lại nhiều lần, kéo dài gây lãng phí chi phí, mất thời gian, ảnh hưởng đến việc khai thác hiệu quả nguồn lực tài sản công. Còn nếu định giá quá thấp có thể sẽ thu hút được rất nhiều quan tâm tham gia đấu giá, khi việc đấu giá được tổ chức khách quan, minh bạch, công bằng, việc cạnh tranh lành mạnh có thể đẩy giá trúng lên rất cao; nhưng đồng thời, đây cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến tiêu cực, vi phạm, thông đồng trong quá trình xử lý tài sản, dẫn đến tình trạng “cưa đôi, cưa ba” để trục lợi trong đấu giá tài sản công.

Trường hợp giá khởi điểm để đấu giá tại số 23 Lê Duẩn, Quận 1, Thành phố Hồ Chí Minh là 558 tỷ đồng, nhưng giá trúng đấu giá là 1.430 tỷ đồng, gấp gần 2,6 lần giá khởi điểm[9]. Nếu không đấu giá mà thực hiện bán chỉ định quyền sử dụng đất này cho nhà đầu tư như vụ án số 8-12 Lê Duẩn thì ngân sách nhà nước có thể bị thất thoát 872 tỷ đồng. Hoặc chỉ tính trong một vụ đấu giá 375 lô đất “vàng” ở thành phố Thanh Hóa, tỉnh Thanh Hóa như đã nêu trên, nếu kết quả đấu giá lần thứ nhất được công nhận, ngân sách nhà nước sẽ thất thu 778 tỷ đồng - một số tiền không nhỏ cho một vụ đấu giá một tài sản công mà nguyên nhân được bắt đầu từ khâu xác định giá khởi điểm quá thấp so với giá thị trường.

Bên cạnh những tồn tại trong việc xác định giá khởi điểm để đấu giá tài sản công, pháp luật về đấu giá tài sản nói chung và đấu giá tài sản công nói riêng hiện chưa quy định về mô hình đấu giá có bảo lưu nên cũng không có quy định về việc xác định và sử dụng giá bảo lưu lưu như nhiều nước trên thế giới đã áp dụng. Đây là một khiếm khuyết lớn và do vậy, cùng với việc nghiên cứu sửa đổi quy định của pháp luật trong việc xác định giá khởi điểm của tài sản công đưa ra đấu giá thì việc nghiên cứu xây dựng mô hình đấu giá có bảo lưu, từ đó quy định việc xác định và sử dụng giá bảo lưu là rất cần thiết trong bối cảnh hiện nay.

[1] Quốc hội (2016), Luật đấu giá tài sản, Hà Nội, điểm a khoản 2 Điều 8, khoản 2 Điều 58.

[2] Chính phủ (2017), Nghị định số 151/2017/NĐ-CP ngày 26/12/2017 quy định chi tiết một số điều của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, Hà Nội, khoản 2 Điều 24.

[3] Chính phủ (2014), Nghị định 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất, Hà Nội.

[4] Chính phủ (2017), Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai, Hà Nội.

[5] Chính phủ (2018), Nghị định số 136/2018/NĐ-CP ngày 05/10/2018 sửa đổi một số điều của các Nghị định liên quan đến điều kiện đầu tư kinh doanh thuộc lĩnh vực tài nguyên và môi trường, Hà Nội.

[6] Bộ Tài nguyên và Môi trường (2014), Thông tư số 36/2014/TT-BTNMT ngày 30/6/2014 quy định chi tiết phương pháp định giá đất; xây dựng, điều chỉnh bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất, Hà Nội.

[7] Bộ Tài nguyên và Môi trường (2017), Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật đất đai, Hà Nội.

[8] Bình Minh (2019), 375 lô “đất vàng” đã có chủ sau 3 phiên đấu giá “ầm ĩ”, Địa chỉ: https://dantri.com.vn/xa-hoi/375-lo-dat-vang-da-co-chu-sau-3- phien-dau-gia-am-i-20190926163037794.htm, 26/09/2019 - 17:16 [Truy cập: 10/11/2019]; Thanh Tuấn (2018), Bất thường trong đấu giá đất "vàng", Địa chỉ: https://nld.com.vn/thoi-su/bat-thuong-trong-dau-gia-dat-vang- 20181111215930487.htm [Truy cập: 12/11/2018].

[9] Nhịp Cầu Đầu Tư (2018), Đất vàng TP Hồ Chí Minh: Gần 500 triệu/m2, Địa chỉ: http://vietnamnet.vn/vn/kinh-doanh/dat-vang-tp-ho-chi-minh-gan- 500-trieu-m2-250519.html, 15/07/2015 08:20 [Truy cập 15/10/2019]; Giang Sơn (2017), Tân Hoàng Minh chính thức sở hữu đất vàng 23 Lê Duẩn, Địa chỉ: https://diendanbatdongsan.vn/vi/tin-tuc/tan-hoang-minh-chinh-thuc- so-huu-dat-vang-23-le-duan [Truy cập 15/10/2019];