Trong lịch sử đời sống chính trị hiện đại, sự xuất hiện của đảng phái chính trị đã có ảnh hưởng rất lớn đến cơ cấu chính trị và cách thức truyền thống thực thi quyền lực nhà nước. Trong chính thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền cứng rắn, với hệ thống lưỡng đảng: Nếu đa số trong Quốc hội và Tổng thống thuộc cùng một đảng thì nguyên tắc phân quyền sẽ giảm bớt giá trị. Ở đây thực ra có một sự tập quyền, tùy thuộc vào mức độ kỷ luật của đảng, bởi lẽ cả hai thiết chế chỉ là cơ quan của một chính đảng. Nếu đa số trong Quốc hội và Tổng thống thuộc về hai chính đảng khác nhau thì nguyên tắc phân quyền sẽ được áp dụng một cách cứng rắn.

Trong chính thể cộng hòa tổng thống với hệ thống đa đảng, thường rất khó để một chính đảng nắm được đa số trong Quốc hội. Nguyên tắc phân quyền sẽ không bị ảnh hưởng gì, nhưng trong thực thế thường xảy ra khuynh hướng tăng cường quyền uy của hành pháp bởi khi đó chỉ có tổng thống với tư cách cá nhân mới là người đại diện thực sự của nhân dân chứ không phải Quốc hội, và thậm chí có thể dẫn tới độc tài[1]. Ngoài ra, trong chính thể cộng hòa tổng thống, áp dụng nguyên tắc phân quyền, mặc dù không đặt ra vấn đề trách nhiệm của hành pháp trước lập pháp, nhưng với các cuộc bầu cử diễn ra liên tục, trở thành trách nhiệm của Tổng thống trước cử tri đoàn, với tư cách cá nhân và đại diện của một chính đảng[2]. Như vậy, mô hình cộng hòa tổng thống không còn là chính thể trong đó hành pháp không chịu trách nhiệm gì. Trách nhiệm của tổng thống trở thành trách nhiệm trước nhân dân và quốc gia.

Trong chính thể đại nghị với nguyên tắc hợp quyền (phân quyền mềm dẻo), hệ thống lưỡng đảng hoàn hảo làm thay đổi hẳn ý nghĩa của chính thể này. Cuộc bầu cử, bên cạnh mục tiêu chính lựa chọn các dân biểu, còn có ý nghĩa bầu ra vị chỉ huy của hành pháp, bởi Thủ tướng chính là lãnh tụ của đảng chiếm đa số trong Quốc hội. Nguyên tắc trách nhiệm chính trị của hành pháp trước lập pháp hoàn toàn có tính lý thuyết, bởi thực tế không có vấn đề bất tín nhiệm do uy tín của Thủ tướng trước đa số và mức độ kỷ luật của đảng nắm đa số (các dân biểu biểu quyết theo chỉ thị của đảng)[3], mà nó trở thành vấn đề trách nhiệm chính trị của đảng cầm quyền trước nhân dân. Thủ tục giải tán Quốc hội không phải để chấm dứt một cuộc tranh chấp giữa hai thiết chế (Chính phủ và Quốc hội), mà là thủ tục cho phép Thủ tướng chọn lúc thuận lợi nhất cho đảng để hỏi ý kiến cử tri. Cuộc bầu cử trở thành cuộc trưng cầu dân ý về chương trình của mỗi chính đảng. Mối tương quan giữa hành pháp-lập pháp chỉ còn là mối tương quan trong nội bộ đảng nắm chính quyền, cùng vai trò quan trọng của đối lập trong Quốc hội để kiểm soát chính quyền. Nói một cách hình tượng, chính thể đại nghị có thể được mô tả: “Chính phủ của một chính đảng, đối diện với một chính đảng đối lập, và dưới sự trọng tài của cử tri”[4]. Như vậy, mô hình đại nghị không còn là chính thể mà trong đó hành pháp chịu trách nhiệm trước lập pháp, mà nó đã trở thành trách nhiệm của đảng cầm quyền trước nhân dân và quốc gia.

Nhìn chung, mô hình chính thể là các lựa chọn cho bài toán dân chủ trong khung cảnh chính trị-xã hội khác nhau ở mỗi quốc gia, mà cộng hòa tổng thống hay đại nghị là hai trong số những giải pháp có thể chấp nhận được. Trong đời sống chính trị hiện đại, những chuyển biến ở hai mô hình này cho thấy, sự xuất hiện của đảng phái chính trị đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa của nhiều nguyên tắc pháp lý cổ điển, dân chủ được quy về trách nhiệm chính trị của đảng cầm quyền trước cử tri-nhân dân[5]. Sự phân biệt giữa lập pháp-hành pháp, hay giữa cơ quan làm luật-cơ quan thi hành luật chỉ có ý nghĩa tương đối. Sự khác biệt chỉ là về thành phần, cơ cấu, tính chất và cách thức hoạt động của mỗi cơ quan. Trong mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp, bất chấp các quy định của hiến pháp, với đà phát triển của sinh hoạt chính trị, Chính phủ hành pháp trở thành cơ quan đầu não của tất cả sinh hoạt chính trị trong quốc gia, là trung tâm hành động của chính quyền[6].

Ở Việt Nam, hệ thống chính trị có đặc trưng do một chính Đảng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội, được hiến định trong hiến pháp. Sự lãnh đạo bắt nguồn từ vai trò lịch sử của Đảng trong quá trình đấu tranh giải phóng, giành độc lập cho dân tộc. Hiện nay, các mối quan hệ trong xã hội được xác định như sau: “Đảng lãnh đạo, nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ”. Cùng với quá trình Đổi Mới và những cải cách, sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và 2013, vai trò của Nhà nước đã độc lập hơn với các cơ quan Đảng. Tuy nhiên, cả trong lý luận và thực tiễn, mối quan hệ giữa sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước vẫn còn nhiều khía cạnh chưa được làm rõ. Trên phương diện tổ chức, để bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, việc sắp xếp-thay đổi nhân sự (cấp cao) của bộ máy nhà nước về cơ bản là công việc của Đảng cầm quyền, chứ không hoàn toàn thuộc thẩm quyền của Quốc hội dân cử[7].

Trong bối cảnh chỉ có một chính Đảng duy nhất, xét trên phương diện chủ nghĩa hiến pháp, thách thức đặt ra là làm sao có thể ngăn ngừa nguy cơ tha hóa, lạm dụng quyền lực từ phía các cơ quan của Đảng và Nhà nước. Là một tổ chức chính trị, Đảng có các cơ chế giám sát thành viên của Đảng nắm giữ các chức vụ trong bộ máy nhà nước (điều này quan trọng và cần thiết). Các cơ chế thường bao gồm: quy định về tiêu chuẩn đạo đức, tiêu chuẩn của đảng viên; quy trình, thủ tục kết nạp, bổ nhiệm, giới thiệu đảng viên vào các chức vụ trong hệ thống cơ quan của Đảng và Nhà nước; quy trình, thủ tục kỷ luật đảng viên vi phạm các tiêu chuẩn về đạo đức, tư cách khi nắm giữ các chức vụ trong cơ quan của Đảng và Nhà nước[8]. Tuy nhiên, đây là cơ chế giám sát nội bộ của một tổ chức chính trị, và nó chỉ mang tính chính trị.

Mô hình chính thể của Việt Nam nhìn bề ngoài có nhiều điểm giống chính thể đại nghị. Tuy nhiên, trong chính thể đại nghị (quân chủ hay cộng hòa), đều tồn tại cơ chế kiểm soát quyền lực (kiềm chế-đối trọng) mà thực chất là giữa các chính đảng có thành viên trong Quốc hội với nhau. Đảng đối lập cùng với “Nội các bóng” trong Quốc hội đóng vai trò chỉ trích và kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước[9], sẵn sàng thay thế đảng cầm quyền khi nó không còn được cử tri tín nhiệm. Sự thay đổi diễn ra một cách êm dịu thông qua cuộc tổng tuyển cử (kế tiếp). Trong chính thể theo thể chế nhất nguyên chính trị như Việt Nam, cơ chế kiểm soát quyền lực này không tồn tại bởi không có sự cạnh tranh giữa các đảng phái chính trị trong Quốc hội[10]. Ở phương diện hiến pháp, về hình thức, hiến pháp ấn định rõ nhiệm vụ của mỗi cơ quan và ghi nhận sự phân công-phối hợp-kiểm soát quyền lực. Tuy nhiên, sự kiểm soát bên trong bộ máy nhà nước chỉ là sự kiểm soát của các thiết chế do Đảng lãnh đạo, có tính chất một chiều giữa lập pháp đối với hành pháp-tư pháp mà về lý luận và thực tiễn đều cho thấy có hiệu lực thấp. Ngoài ra, cơ chế này còn phụ thuộc vào nhận thức về trách nhiệm chính trị của Đảng trước nhân dân.

Ở một phương diện khác, kiểm soát quyền lực nhà nước có thể thực hiện bằng cơ chế bên ngoài thông qua sự tham gia của công dân vào đời sống chính trị với tư cách chủ nhân của đất nước. Có nhiều cách thức thực hiện khác nhau, trong đó đầu tiên và quan trọng nhất là bầu cử-ứng cử, qua đó công dân bầu ra các đại diện hoặc trực tiếp tham gia vào chính quyền. Một chế độ bầu cử tự do, định kỳ, phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín là những điều kiện cần thiết để công dân có thể tự do-độc lập thực hiện được đầy đủ quyền bầu cử-ứng cử. Thông qua bầu cử và ứng cử, công dân lựa chọn ra các đại diện để ủy quyền tham gia bộ máy chính quyền, tiếp tục giám sát và đánh giá quá trình thực hiện nhiệm vụ của các đại diện thực thi quyền lực nhà nước, và quyết định việc ủy quyền trong kỳ bầu cử tiếp theo[11].

Ngoài ra, bằng cách thụ hưởng (thực hành) các quyền tự do hiến định, đặc biệt các quyền dân sự-chính trị, công dân cũng trực tiếp hoặc gián tiếp tham gia vào công việc của nhà nước, qua đó giám sát việc thực thi quyền lực: công dân có thể thực hành quyền tự do thông tin-báo chí, quyền được tham gia vào đời sống chính trị để giám sát hoạt động của nhà nước; thực hành quyền tự do hiệp hội-hội họp-biểu tình để phản đối những hành vi xâm phạm hay lạm dụng của công quyền[12]. Các thiết chế xã hội công dân, báo chí và truyền thông (nhánh quyền lực thứ tư), dư luận xã hội cũng đóng vai trò kiểm soát quyền lực quan trọng, đặc biệt trong lĩnh vực về phòng, chống tham nhũng. Thông qua xã hội công dân, người dân không chỉ theo dõi, mà còn có thể bày tỏ thái độ, quan điểm về hoạt động của nhà nước và tham gia để gây ảnh hưởng (chính trị). Nhìn chung, đây là những cấu phần quan trọng của cơ chế kiểm soát quyền lực bên ngoài nhà nước. Tuy nhiên, để người dân và các thiết chế xã hội thực hiện hiệu quả chức năng kiểm soát quyền lực, cần có một khuôn khổ pháp lý hoàn bị, tôn trọng và bảo đảm thực thi đầy đủ các quyền tự do dân chủ, phù hợp với các tiêu chuẩn nhân quyền quốc tế.

Trong khoảng 10 năm trở lại đây, cuộc thảo luận xây dựng Hiến pháp năm 2013 có lẽ là cuộc sinh hoạt chính trị dân chủ sôi động và rộng rãi nhất ở Việt Nam. Theo báo cáo của Ủy ban dự thảo, sau hơn 5 tháng công khai tổ chức lấy ý kiến đóng góp của toàn dân về Dự thảo hiến pháp (dưới ba hình thức chính: tổ chức các cuộc hội nghị, hội thảo; lấy ý kiến thông qua mạng điện tử Internet; phát phiếu xin ý kiến đến từng hộ gia đình), có hơn 26 triệu lượt góp ý kiến của nhân dân; hơn 28 ngàn hội nghị, hội thảo, tọa đàm về Dự thảo hiến pháp được tổ chức (sau 4,5 tháng, từ ngày 2/1 đến ngày 17/5/2013)[13]. Một nghiên cứu nhận xét, ý nghĩa của bản Hiến pháp năm 2013 không chỉ thể hiện ở những nội dung mới, chứa đựng định hướng cải cách theo nguyên tắc dân chủ, pháp quyền, mà còn ở cả tiến trình thảo luận sôi động chưa từng có từ trước đến nay để phôi thai ra nó[14]. Nhìn chung, những chuyển biến liên tục, mạnh mẽ trong xã hội, đặc biệt từ thời điểm Đổi Mới, trong nhận thức của công chúng và chính quyền phản ánh sự thay đổi của văn hóa chính trị ở Việt Nam. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả luận án, quá trình (thay đổi) này sẽ gặp nhiều thách thức và cần nhiều thời gian khi định hướng chuyển đổi được thực hiện từ trên xuống, nhận thức-ý thức chính trị của công dân chưa cao.

Hiện nay, Hiến pháp năm 2013 mặc dù có nhiều sửa đổi củng cố, thúc đẩy quyền tham gia của công dân, nhưng khuôn khổ pháp lý dân chủ nền tảng hiện hành chưa hoàn bị. Quá trình lập pháp dân chủ theo tinh thần của hiến pháp rất chậm: nhiều đạo luật dân chủ nền tảng còn thiếu (như: luật về hội, biểu tình, tài trợ bầu cử, đảng chính trị); một số đạo luật mới ban hành (như: Luật trưng cầu ý dân, Luật tiếp cận thông tin) nhưng bị đánh giá có nhiều hạn chế, và kế hoạch triển khai thi hành mới chỉ ở bước đầu. Ở góc độ khác, khuôn khổ pháp lý dân chủ đại diện (luật bầu cử, ứng cử) còn chứa đựng nhiều bất cập (như: quy định về ứng cử, đề cử, hiệp thương giới thiệu người ứng cử). Ngoài luật về trưng cầu dân ý, các hình thức dân chủ trực tiếp khác và bản thân khái niệm này vẫn chưa được làm rõ ở nước ta[15]. Các phương thức để công dân kiểm soát quyền lực vẫn chưa từng được thực hiện (như: bãi nhiệm đại biểu dân cử, trưng cầu ý dân). Ngoài ra, vị trí và vai trò giám sát quyền lực, phản biện xã hội của xã hội công dân ở nước ta chưa được xác định rõ ràng. Nhìn chung, các yếu tố phương thức, trình tự, thủ tục, hậu quả pháp lý của cơ chế kiểm soát quyền lực bên ngoài nhà nước ở nước ta vẫn chưa được quy định cụ thể[16].

Như vậy, trên phương diện thực tại chính trị, thách thức đối với chủ nghĩa hiến pháp ở Việt Nam là sự lãnh đạo toàn diện của một chính Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Trong khi đó, thuộc tính nền tảng của các chính thể thực hành chủ nghĩa hiến pháp trên thế giới là nền chính trị đa nguyên trong đó các tự do chính trị (bao gồm tự do hiệp hội) được bảo đảm, và xã hội công dân được bảo vệ-khuyến khích hoạt động. Ở Việt Nam, nhận thức của người dân trong xã hội và của chính quyền về các yếu tố này đang có những chuyển biến tích cực, mặc dù khá chậm. Cùng với những cải cách chính trị, hệ thống pháp luật quốc gia cũng được hoàn thiện và thực thi tốt hơn, phù hợp với hiến pháp, tạo lập khung pháp lý hoàn bị để người dân có thể thụ hưởng đầy đủ các quyền và tự do của mình. Ở góc độ khác, xây dựng một hệ thống pháp luật quốc gia hoàn bị cũng có ý nghĩa giới hạn đối với quyền lực nhà nước, bởi tính hợp pháp và tính chính đáng của quyền lực. Một khi nhà nước không tôn trọng pháp luật, phá bỏ những giới hạn, cũng có nghĩa nhà nước đang xâm phạm trật tự pháp lý làm nền tảng cho sự tồn tại của chính mình[17].

Nhìn chung, thách thức chủ yếu đối với chủ nghĩa hiến pháp ở Việt Nam là nhận thức về vấn đề quyền lực nhân dân-quyền lực nhà nước và quan hệ giữa chúng chưa đầy đủ, thống nhất: “các nguyên tắc dân chủ, pháp quyền, tính tối thượng của hiến pháp, vai trò, tiêu chuẩn của pháp luật… tiêu chuẩn, đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền… chưa được nhận thức, quy định đầy đủ trong mô hình tổ chức và cơ chế vận hành của hệ thống chính trị”[18]. Mặc dù thừa nhận, ghi nhận chủ quyền nhân dân, khẳng định mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền, nhưng vẫn có sự “ngập ngừng”, “giằng xé”, có phần bối rối và thiếu rõ ràng trong tư duy lý luận về giới hạn, kiểm soát quyền lực. Như một hệ luận tất yếu, thực tiễn kiểm soát quyền lực cả bên trong và bên ngoài nhà nước tồn tại nhiều khiếm khuyết và thiếu hiệu lực-hiệu quả. Nhận thức thay đổi kéo theo hành động thay đổi. Do đó, cần tiếp tục tiến hành những nghiên cứu chuyên sâu nhằm củng cố, hoàn thiện và phổ biến các nhận thức chung thống nhất, toàn diện và mạch lạch về bản chất, mục đích, ý nghĩa của các lý thuyết về chủ quyền nhân dân, pháp quyền, và chủ nghĩa hiến pháp.

[1] Nguyễn Văn Bông (1969), Luật hiến pháp và chính trị học, Saigon, tr.86-87

[2] Nguyễn Văn Bông (1969), Luật hiến pháp và chính trị học, Saigon, tr.98

[3] Lê Đình Chân (1975), Luật hiến pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ I, Tủ sách đại học, Saigon, tr.145.

[4] Nguyễn Văn Bông (1969), Luật hiến pháp và chính trị học, Saigon, tr.95-96; và Lê Đình Chân (1975), Luật hiến-pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ II, Tủ sách đại học, Saigon, tr.123-124.

[5] Nguyễn Văn Bông (1969), Luật hiến pháp và chính trị học, Saigon, tr.98.

[6] Lê Đình Chân (1975), Luật hiến-pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ II, Tủ sách đại học, Saigon, tr.99-103; và Lê Đình Chân (1975), Luật hiến pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ I, Tủ sách đại học, Saigon, tr.143-144.

[7] Nguyễn Đăng Dung (2014), “Nội dung các quy định về Quốc hội trong Hiến pháp 2013”, trong: Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên), Bình luận khoa học Hiến pháp nước CHXHCH Việt Nam năm 2013, Nxb. Lao động-xã hội, Hà Nội, tr.336; và Đinh Tuấn Minh, Phạm Thế Anh (chủ biên) (2017), Từ nhà nước điều hành sang nhà nước kiến tạo phát triển, Nxb. Tri thức, Hà Nội, tr.77-81.

[8] Vũ Công Giao (2017), “Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và việc áp dụng ở Việt Nam”, Hội thảo: Các cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam, tổ chức ngày 3/11/2017, Thành phố Huế, tr.60-61.

[9] Lê Đình Chân (1975), Luật hiến-pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ II, Tủ sách đại học, Saigon, tr.30

[10] Vũ Công Giao (2017), “Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và việc áp dụng ở Việt Nam”, Hội thảo: Các cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam, tổ chức ngày 3/11/2017, Thành phố Huế, tr.56.

[11] Vũ Công Giao (2017), “Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và việc áp dụng ở Việt Nam”, Hội thảo: Các cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam, tổ chức ngày 3/11/2017, Thành phố Huế, tr.59

[12] Vũ Công Giao (2017), “Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và việc áp dụng ở Việt Nam”, Hội thảo: Các cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam, tổ chức ngày 3/11/2017, Thành phố Huế, tr.60

[13] Vũ Công Giao, Nguyễn Minh Tuấn, Đặng Minh Tuấn (2014), Đánh giá quá trình phát triển lập pháp ở Việt Nam sau Hiến pháp năm 2013, Báo cáo cho Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Hà Nội, tr.9

[14] Vũ Công Giao, Nguyễn Minh Tuấn, Đặng Minh Tuấn (2014), Đánh giá quá trình phát triển lập pháp ở Việt Nam sau Hiến pháp năm 2013, Báo cáo cho Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Hà Nội, tr.114-115

[15] Vũ Công Giao, Nguyễn Minh Tuấn, Đặng Minh Tuấn (2014), Đánh giá quá trình phát triển lập pháp ở Việt Nam sau Hiến pháp năm 2013, Báo cáo cho Dự án phát triển lập pháp quốc gia (NLD), Hà Nội, tr.40-41

[16] Vũ Công Giao (2017), “Các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và việc áp dụng ở Việt Nam”, Hội thảo: Các cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước trên thế giới và ở Việt Nam, tổ chức ngày 3/11/2017, Thành phố Huế, tr.67

[17] Lê Đình Chân (1975), Luật hiến-pháp: Khuôn mẫu dân chủ. Cuốn thứ II, Tủ sách đại học, Saigon, tr.82-83

[18] Đảng Cộng sản Việt Nam (2015), Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận – thực tiễn qua 30 năm Đổi Mới (1986-2016), Nxb. Chính trị quốc gia-Sự thật, Hà Nội, tr.145