1. Các học thuyết về cân đối ngân sách nhà nước
Trước thế kỷ thứ 19, trong các nền kinh tế tự cung - tự cấp, kinh tế hàng hóa giản đơn và kinh tế thị trường tự do cạnh tranh, chức năng cơ bản của nhà nước là thực hiện các nhiệm vụ truyền thống như: cảnh sát, tư pháp, quốc phòng và ngoại giao. Còn các hoạt động kinh tế thì để mặc cho khu vực tư nhân quyết định, nhà nước không can thiệp. Hay nói khác hơn là nhà nước đứng ngoài các hoạt động kinh tế. Trong bối cảnh đó, mục đích của NSNN là cung cấp những nguồn lực cần thiết để tài trợ cho các hoạt động chính trị, quản lý hành chính, tư pháp và quốc phòng của nhà nước. Và điều quan trọng là, NSNN không làm bóp méo thị trường, không gây ảnh hưởng đến hoạt động kinh tế của khu vực tư thông qua các chính sách phân phối thu nhập. Bước sang thể kỷ 20, đặc biệt sau cuộc chiến tranh Thế giới lần thứ nhất (1914 -1918), vai trò của nhà nước có nhiều thay đổi cho phù hợp với bối cảnh kinh tế – xã hội: (i) nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường có sự can thiệp của nhà nước; (ii) hệ thống tiền tệ không ổn định; (iii) nền kinh tế phát triển theo xu hướng quốc tế hóa. Trong bối cảnh đó, NSNN không những là công cụ để nhà nước huy động các nguồn lực của xã hội nhằm tài trợ mọi nhu cầu chi tiêu của nhà nước, mà còn là công cụ để nhà nước can thiệp vào các hoạt động kinh tế – xã hội.
Như vậy, từ tài chính công cổ điển đến tài chính công hiện đại, vai trò của NSNN đã có nhiều thay đổi. Với thực tế đó, quan điểm về cân đối NSNN cũng có nhiều thay đổi theo thời gian. Thực tế, hoạc thuyết về cân đối ngân sách chia ra làm học thuyết cổ điển và học thuyết hiện đại.
1. Học thuyết cổ điển về cân bằng ngân sách nhà nước
Theo quan điểm cổ điển, nhà nước chỉ nên thực hiện những hoạt động như cảnh sát, tư pháp, đối ngoại và quốc phòng, còn những hoạt động khác nên để cho khu vực tư nhân đảm nhận. Nhất là trong hoạt động kinh tế, nhà nước không được can thiệp mà phải để cho qui luật thị trường, sự tự do cạnh tranh và sáng kiến tư nhân chi phối. Theo quan niệm đó thì nhà nước là bộ máy ăn bám, không có đóng góp gì vào việc tạo ra của cải vật chất cho xã hội. Do vậy, NSNN chỉ là công cụ cung cấp cho nhà nước những nguồn tài chính cần thiết nhằm tài trợ những chi phí cho hoạt động hành chính, tư pháp, quốc phòng; nhà nước cũng chỉ cần huy động đủ nguồn lực cho những nhu cầu chi tiêu hạn hẹp đó của mình mà thôi (nghĩa là chỉ cần duy trì ngân sách tiêu dùng, ngân sách thường xuyên). Để thu hẹp ảnh hưởng của NSNN người ta đã cắt giảm tới mức tối thiểu các khoản chi của NSNN, không để cho chúng vượt quá các khoản thu của NSNN. Trong bối cảnh đó, cân đối NSNN cần phải tôn trọng triệt để nguyên tắc tổng thu thuế = chi NSNN mỗi năm. Nguyên tổng thống Pháp, ông G.Doumergue, trong bài diễn văn đọc năm 1934, đã tóm tắt học thuyết cổ điển về cân bằng NSNN như sau: “Người đàn bà nội trợ đi chợ không được tiêu quá số tiền có trong túi. Nhà nước cũng trong tình trạng y hệt: không được chi tiêu quá số thu”. Quan điểm này bao gồm 2 nguyên tắc: (i) nhà nước chỉ được phép chi tiêu trong phạm vi số thu thuế và chỉ được khai thác nguồn thu thuế để trang trải chi tiêu; (ii) số thu thuế cũng không được lớn hơn số chi của NSNN.
Như vậy, theo quan điểm này NSNN phải cân bằng tuyệt đối, bội thu hay bội chi NSNN, nếu có, đều biểu hiện sự lãng phí nguồn lực của nhân dân. Bên cạnh đó, thuyết cổ điển về sự cân đối NSNN cũng cho rằng NSNN phải cân bằng cả khi lập kế hoạch và trong quá trình thực hiện. Nếu NSNN chỉ cân bằng khi lập kế hoạch, còn trong quá trình thực hiện lại không cân bằng được thì không thể coi là cân bằng thực sự. “Sự thăng bằng ngân sách phải có thực, nghĩa là ngân sách sau khi thi hành sẽ thăng bằng… Phải cố tránh những ngân sách chỉ thăng bằng trên giấy tờ chưa được đem thi hành. Phải chờ khi thi hành xong rồi mới rõ được ngân sách có thăng bằng hay không”.
2. Các học thuyết hiện đại về cân đối ngân sách nhà nước
Bước sang thế kỷ 20, có nhiều sự kiện kinh tế – xã hội đáng ghi nhận xẩy ra như chiến tranh thế giới lần thứ nhất, các cuộc khủng khoảng kinh tế chu kỳ, lạm phát, thất nghiệp, đặc biệt là siêu lạm phát 1921-1923 ở Đức và khủng khoảng kinh tế thế giới 1929-1933…Tất cả những sự kiện đó cho thấy rằng nền kinh tế thị trường tự do cạnh tranh với cơ chế tự điều tiết không thể duy trì được sự phát triển bền vững. Do vậy, cần phải có sự can thiệp của nhà nước. NSNN lúc này trở thành công cụ để nhà nước can thiệp vào hoạt động kinh tế. Trong bối cảnh đó, quan điểm cân đối NSNN cũng có nhiều thay đổi.
- Thuyết ngân sách theo chu kỳ
Nền kinh tế trải qua một chuỗi dài các chu kỳ, mỗi chu kỳ gồm có 3 giai đoạn phồn thịnh - khủng khoảng - suy thoái. Sự vận động có tính chu kỳ tự phát theo các qui luật kinh tế khách quan của thị trường là một biểu hiện bản chất của kinh tế thị trường. Sự can thiệp của nhà nước chỉ có thể giúp cho nền kinh tế không rơi vào trạng thái quá “nóng” hoặc quá “nguội” trong chu kỳ phát triển của nó, chứ không thể loại trừ hoàn toàn tính chu kỳ đó. Bởi vậy, thu – chi NSNN cũng có tính chu kỳ.
Khi nền kinh tế ở giai đoạn phồn thịnh, của cải vật chất được tạo ra nhiều, năng suất lao động xã hội cao, thất nghiệp ít… Do vậy, NSNN có cơ sở để có thể huy động được số thu thuế lớn hơn so với nhu cầu chi tiêu. Mặt khác, trong giai đoạn này cũng nên tăng thuế suất, giảm chi tiêu NSNN để kìm hãm nền kinh tế không phát triển quá “nóng”. Trong bối cảnh đó, NSNN thặng dư là điều dễ hiểu. Nếu không xem xét cân đối NSNN theo chu kỳ, chính phủ rất dễ dùng số thặng dư này để chi tiêu, đầu tư vào những hoạt động không cần thiết, hoặc điều chỉnh chính sách thuế để giảm thu. Những hành động này dễ làm cho nền kinh tế rơi vào khủng khoảng. Ngược lại, khi khủng hoảng xảy ra, nền kinh tế chuyển sang giai đoạn suy thoái, của cải vật chất tạo ra giảm, năng suất lao động xã hội thấp, thất nghiệp gia tăng… Thu NSNN trong giai đoạn này sẽ khó khăn hơn. Mặt khác, để kích thích phục hồi kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội thì nhà nước cần phải giảm thuế và tăng chi tiêu. Kết quả, NSNN sẽ bội chi. Nếu vì ngại bội chi NSNN, cố giữ cân đối NSNN theo quan điểm cổ điển trên cơ sở hạn chế chi tiêu thì sẽ làm cho nền kinh tế khó vượt qua suy thoái hơn.
Như vậy, theo quan điểm này, sự cân bằng của NSNN sẽ không duy trì trong khuôn khổ một năm mà sẽ duy trì trong khuôn khổ của một chu kỳ kinh tế. Nghĩa là, vẫn tôn trọng nguyên tắc cân đối giữa số thu và số chi của NSNN, nhưng thực hiện sự cân bằng này trong một thời kỳ gồm nhiều tài khóa liên tục ứng với từng chu kỳ phát triển kinh tế. Khi đó, tình trạng bội thu hay bội chi NSNN trong từng tài khóa không hẳn là mất cân đối, chúng có thể bù trừ cho nhau trong cả chu kỳ. Tuy nhiên, mức bội thu hay bội chi, đặc biệt là bội chi, phải được khống chế trong một giới hạn nhất định mà chính phủ có thể kiểm soát được.
- Lý thuyết về ngân sách cố ý thiếu hụt
Lý thuyết này xuất phát từ quan điểm cho rằng kinh tế quyết định tài chính. Vấn đề tài chính công nói chung và NSNN nói riêng phải được giải quyết tùy theo tình trạng kinh tế và ảnh hưởng của NSNN vào tình trạng kinh tế.
Như đã phân tích ở phần trên, muốn thực hiện nguyên tắc ngân sách cân bằng tuyệt đối trong giai đoạn kinh tế suy thoái, nhà nước phải tiết kiệm chi tiêu hoặc / và tăng thuế. Cả hai phương pháp trên đều kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế, và càng làm cho nền kinh tế khó thoát khỏi suy thoái hơn. Do vậy, khi kinh tế suy thoái cần phải tránh sử dụng chúng và tránh bằng cách cố ý hi sinh sự cân bằng của NSNN. Hơn thế nữa, phải sử dụng sự mất cân bằng của ngân sách để góp phần đưa nền kinh tế thoát khỏi suy thoái trên cơ sở tăng chi tiêu ngân sách hoặc/ và giảm thuế để kích cầu. Tuy nhiên, việc cố ý tạo sự thiếu hụt NSNN có thể tác động tiêu cực đến tình hình lưu thông tiền tệ, lạm phát có thể gia tăng. Bởi vì, muốn có tiền để tài trợ cho những chương trình, dự án trong giai đoạn kinh tế suy thoái thì nhà nước phải in thêm giấy bạc ngân hàng. Thế nhưng, những người ủng hộ lý thuyết này cho rằng sự phục hồi kinh tế sẽ đem lại nguồn để NSNN trở về tình trạng cân bằng và đẩy lùi lạm phát. Họ đưa ra các lý do sau để lý giải cho quan điểm của mình:
- Việc thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang đình trệ sẽ làm nhẹ gánh nặng của NSNN đối với khoản chi trợ cấp thất nghiệp.
- Chính sách cố ý tạo ra sự mất cân đối của NSNN xét cho cùng chỉ là một việc làm trước hạn, căn cứ vào những việc chắc chắn sẽ xẩy ra trong tương lai. Nhờ chính sách kích cầu hiệu quả, kinh tế sẽ dần dần hồi phục, và khi đó nhà nước sẽ dần dần cắt giảm chi tiêu. Mặt khác, khi nền kinh tế bước sang giai đoạn hưng thịnh, thuế sẽ đánh một cách lũy tiến. Kết quả là tránh được nạn lạm phát và NSNN sẽ cân bằng.
- Thuyết hạn chế tiêu dùng thi hành trong thời chiến
Lý thuyết này chỉ liên hệ một phần nào đó với vấn đề cân đối NSNN, và nó đã từng được thực hiện lần đầu trong chiến tranh thế giới lần thứ nhất và áp dụng triệt để trong chiến tranh thế giới lần thứ hai. Lý thuyết hạn chế tiêu dùng cho rằng, trong thời chiến để thỏa mãn những nhu cầu của chiến tranh NSNN đã chi tiêu rất nhiều, trong khi đó khối lượng hàng hóa cung cấp trên thị trường lại khan hiếm hơn thời bình. Lúc này nhà nước nên thực hiện chế độ hạn chế công chúng chi tiêu và kiểm soát giá cả. Do sự hạn chế chi tiêu nên công chúng không chi xài hết thu nhập khả dụng của họ, nguồn tài chính dư thừa này sẵn sàng gia nhập thị trường. Lúc này, nhà nước có thể thu vào một phần số tiền mà mình đã tung ra qua chi tiêu NSNN thông qua hai công cụ: thuế và phát hành công trái.
Tóm lại, mỗi một lý thuyết xem xét cân đối NSNN ở một giác độ nhất định và phù hợp với từng bối cảnh cụ thể. Do vậy, trong bối cảnh ngày nay, quan điểm cổ điển trở nên hơi cứng nhắc. Duy trì ngân sách tiêu dùng như quan điểm cổ điển là cần thiết, nhưng theo chúng tôi là chưa đủ trong điều kiện nền kinh tế bước vào giai đoạn hiện đại. Một mặt, sự ra đời, tồn tại và phát triển của nhà nước đòi hỏi phải có một ngân sách đủ tiềm lực bảo đảm hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, duy trì và cải thiện cơ sở hạ tầng, bảo đảm an ninh quốc phòng, đảm bảo công bằng và an ninh trật tự xã hội. Nhưng mặt khác, nhà nước cần phải tổ chức điều hành chính sách kinh tế vĩ mô, can thiệp hợp lý và đúng cách vào nền kinh tế, khắc phục những khiếm khuyết của cơ chế thị trường, đảm bảo cho nền kinh tế xã hội phát triển bền vững. Chúng tôi cũng đồng ý với quan điểm hiện đại rằng, bội chi NSNN trong một vài tài khóa là điều không thể tránh khỏi, và nó cũng chưa hẳn là do tình trạng yếu kém của nền kinh tế hay do thiếu hiệu quả trong điều hành NSNN của nhà nước. Tuy nhiên, dầu chấp nhận bội chi NSNN theo chu kỳ, hay cố ý gây bội chi thì cũng là để tạo tiền đề nhằm đạt được sự cân bằng NSNN trong dài hạn.
Đặc biệt, qua nghiên cứu các lý thuyết này chúng tôi nhận thấy rằng, cân đối NSNN luôn được bắt đầu từ việc quyết định vai trò của nhà nước, bởi vì các quyết định về vai trò của nhà nước sẽ tạo ra các nghĩa vụ chi trả của nhà nước trong tương lai. Bởi thế, trong thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây, do vận hành theo cơ chế hành chính, bao cấp nên cân đối NSNN có các đặc điểm: (i) bị chi phối nặng nề bởi các qui định hành chính, phi thị trường. Thu, chi NSNN được thực hiện theo cơ chế giao - nộp, xin – cho đã làm thất thoát vốn, cạn kiệt nguồn lực của nhà nước, gây phương hại cho tính ổn định kinh tế vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính kém hiệu quả, tùy tiện và vi phạm kỷ luật tài khóa; (ii) cân đối NSNN mang tính hình thức, chủ yếu phục vụ cho cơ chế bao cấp toàn bộ nhu cầu nền kinh tế quốc dân; (iii) sự bị động trong thu, chi NSNN. Thật vậy, do nhu cầu bao cấp ngày càng gia tăng nên áp lực tăng chi ngân sách rất lớn, nguồn thu thuế không đủ để đáp ứng trong khi thị trường tài chính lại chưa phát triển, buộc nhà nước thường xuyên phải phát hành tiền để bù đắp bội chi NSNN. Do vậy, cùng với thời gian hầu hết các quốc gia đều chuyển đổi sang cơ chế kinh tế thị trường và hướng đến ứng dụng một cách linh hoạt hơn các học thuyết cân đối NSNN hiện đại vào trong hoạt động thực tiễn.