1. Khái niệm cân đối ngân sách nhà nước

NSNN là một  đạo luật  tài chính cơ bản do Quốc hội quyết  định, thông qua đó các khoản  thu, chi tài chính của nhà nước được thực hiện trong một tài khóa. Trên  thực  tế,  quá  trình thu, chi NSNN luôn  ở  trong trạng thái  biến  đổi không ngừng   và có sự chuyển hóa theo chu kỳ kinh tế. Thu, chi NSNN có cân đối hay không, cần phải  xem xét  trong mối quan hệ  giữa  tài chính và  kinh tế.  Bởi  lẽ, NSNN gắn kết chặt chẽ với các khâu của quá trình tái sản xuất  xã hội. Nền  kinh tế có phát triển  sản xuất,  thì nhà nước mới huy động được nguồn thu. Thu là tiền đề giới hạn chi, tức là có thu mới có chi. Ngược lại, hiệu quả chi tiêu  sẽ tạo điều kiện cho sự phát triển  sản xuất, thúc đẩy kinh tế tăng  trưởng và gia tăng nguồn thu NSNN. Mức giới hạn về quy mô GDP, tốc độ tăng  trưởng  kinh tế sẽ là giới hạn lượng cung về  thu và  lượng cầu  về chi NSNN. Cân  đối NSNN là yêu  cầu khách quan đối  với phân bổ và  điều hòa thu, chi NSNN trong sự vận động của nguồn  lực tài chính, cũng  là quá trình kinh tế do nhà nước vận dụng các biện pháp điều  tiết tài chính để tiến hành kiểm  soát và điều hòa sự phân phối nguồn  lực tài chính xã hội. Về bản chất,  cân đối NSNN là cân đối giữa nguồn  lực tài chính mà nhà nước huy động  và tập trung được vào quỹ NSNN trong một năm, với nguồn lực được phân  phối,  sử dụng để thỏa mãn nhu cầu của nhà nước cũng trong năm đó. Theo nghĩa đó, xét trên góc độ tổng  thể, cân đối NSNN phản ánh mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một tài khóa.  Nó không  chỉ bao gồm tương quan chặt chẽ giữa tổng thu và tổng  chi mà còn ở  sự hài hòa, hợp lý trong cơ cấu giữa các khoản thu và  các khoản chi NSNN, để qua đó  thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Xét trên phương diện phân cấp quản lý NSNN, cân đối NSNN là cân  đối về phân bổ  và  chuyển giao nguồn lực  giữa các cấp ngân sách, để qua đó các cấp  chính quyền thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

Từ những  phân tích trên, có thể  rút ra khái niệm tổng quát về cân đối NSNN như sau: Cân  đối NSNN là  một trong những  cân đối vĩ mô quan trọng của nền kinh tế, nó là một  bộ phận của chính sách tài khóa,  phản ánh sự điều chỉnh mối quan hệ tương tác  giữa thu và chi NSNN nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhà nước  đã đề ra ở tầm vĩ mô cũng như trong từng lĩnh vực và địa bàn cụ thể. Mối tương quan giữa thu và chi NSNN trong một tài khóa được biểu hiện qua 3 trạng thái sau:

- NSNN  cân bằng: nghĩa là, nhà nước  huy động nguồn thu vừa  đủ để trang trải nhu cầu chi tiêu.

- NSNN bội  thu (thặng dư): nghĩa là  thu NSNN lớn  hơn chi NSNN.

Nguyên nhân của tình trạng này có thể  là do nhà nước  đã huy động nguồn lực quá mức cần thiết, hoặc nhà nước đã không xây dựng được chương trình chi tiêu  tương ứng với khả  năng  tạo nguồn thu; nhưng cũng  có thể là do nền kinh tế đang rất thịnh vượng, thu NSNN dồi dào và  nhà  nước  chủ động  sắp  xếp thặng dư NSNN cho những  tài  khóa tiếp theo.

- NSNN bội  chi (thâm  hụt): nghĩa là  chi NSNN lớn  hơn thu NSNN.

Trong trường hợp này, thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi. Nguyên nhân có thể là do nhà nước không  sắp xếp được nhu cầu chi cho phù hợp với khả năng;  cơ cấu chi tiêu dùng và đầu tư không hợp lý gây  lãng phí; không   có biện pháp thích hợp để khai thác đủ nguồn lực và nuôi dưỡng nguồn  thu; nhưng cũng có thể là do nền kinh tế  suy thoái theo chu kỳ hoặc  ảnh hưởng  bởi thiên tai hay chiến tranh, thu NSNN giảm sút tương đối so với nhu cầu chi để phục hồi nền kinh tế.

Như vậy, bội thu hay bội chi NSNN không hẳn luôn luôn là biểu   hiện của tình trạng kinh tế tốt hay xấu, cũng không hẳn luôn là biểu hiện của sự điều hành NSNN hợp lý hay chưa.

2. Đặc điểm cân đối ngân sách nhà nước

Từ khái niệm về cân đối NSNN nêu trên, có thể thấy cân đối NSNN có các đặc điểm sau:

- Cân  đối NSNN phản ánh mối quan hệ tương tác giữa thu và chi NSNN nhằm đạt được các mục tiêu của chính sách tài khóa.  Nó vừa là công cụ thực hiện chính sách phát triển kinh tế - xã hội của nhà nước, vừa bị ảnh hưởng  bởi các chỉ tiêu kinh tế – xã hội.

Cân đối NSNN là công  cụ  của  chính sách tài khóa;  việc  thay đổi trạng thái cân đối thu chi ngân sách đều gây tác động nhất định đến các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Vì vậy, cân đối NSNN không phải chỉ là để thu - chi cân đối hoặc chỉ là cân  đối  đơn thuần về mặt lượng. Cân đối NSNN nhằm thực hiện  các mục tiêu chiến lược kinh tế – xã hội của nhà nước,  thể hiện mối quan hệ so sánh, xu thế phát triển, thay đổi cơ cấu,  mức độ tăng trưởng, tiết kiệm, tiêu dùng  và hiệu quả vĩ mô. Điều  này cũng có nghĩa là các chỉ tiêu kinh tế – xã hội quyết  định sự hình thành thu, chi NSNN. Tuy nhiên, sự tính toán thu, chi NSNN không phản ảnh một cách thụ động các chỉ tiêu kinh tế – xã hội, mà ngược lại về phần mình, cân đối NSNN có tác động  làm thay đổi hoặc điều chỉnh một cách hợp lý các chỉ tiêu kinh tế xã hội bằng  khả năng quản  lý các nguồn lực và phân bổ các nguồn  lực có hiệu quả. Như vậy,  vấn  đề cốt lõi của  cân  đối  NSNN là đánh   giá  và khai thác nguồn thu một cách hợp lý; phân  bổ và sử dụng nguồn lực hiệu quả; phần thiếu hụt sẽ  bù đắp bằng vay nợ được đặt trong một chiến lược quản lý nợ công tối ưu.

- Về nội dung, cân đối NSNN bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng  chi, cân đối giữa các khoản  thu và các  khoản chi NSNN, cân đối về phân  bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN để qua đó thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở tầm vĩ mô và trong  từng lĩnh vực, địa bàn.

Để thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội ở  tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối NSNN không  chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng  chi, cân đối giữa các khoản  thu và các khoản  chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân  bổ chuyển giao nguồn  lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần được quan tâm đặc biệt. Bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với nhu cầu,  có tác động đa chiều đối với nền  kinh tế và chứa đựng nhiều mâu thuẫn nội tại. Chẳng hạn, chính sách chủ động bội chi trong phạm vi kiểm soát được có thể đưa nền kinh tế thoát  khỏi  giai đoạn suy thoái. Song, bội chi kéo  dài sẽ làm  cho nợ công gia tăng,  kết quả là tạo sức ép đối với chính sách quản   lý nợ  và chèn  ép đầu tư đối với khu vực tư, áp lực  gia tăng lạm phát… Nhưng cũng như mọi sự vật và hiện  tượng khác, cân bằng thu - chi NSNN là tương đối chứ không tuyệt đối, luôn ở trạng thái vận động, cân bằng và không  cân bằng chuyển hóa lẫn nhau. Nói cách khác, bên cạnh xem xét theo từng tài khóa, việc xem xét cân đối NSNN trong cả một  chu kỳ là hết  sức cần  thiết; mặt  khác, nếu mức bội chi  ở  trong phạm vi kiểm soát được và tình trạng đó đảm  bảo cho NSNN thực hiện được các vai trò vốn có của nó, thì bội chi trong trường hợp này là cần  thiết, chủ động.  Cân  đối NSNN phải tiên liệu được khả năng thu, chi NSNN trong ngắn hạn và  dài  hạn để đảm bảo tính ổn  định  của chính sách tài  khóa.  Cân  đối NSNN cũng phải tiên liệu sự tác động của thu, chi ngân sách trên phương diện tổng  thể (tức là  quy mô) đồng  thời chi tiết đến việc thực hiện  các mục tiêu kinh tế xã hội  trong ngắn hạn và dài hạn.