Đối với các nước trên thế giới, việc đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước là hoạt động quan trọng thể hiện tính dân chủ, công bằng, tôn trọng nhân dân. Các nhà xã hội học pháp luật quan tâm tới hai vấn đề chính: xã hội tác động lên pháp luật thế nào (xã hội để lại dấu ấn lên hệ thống pháp luật như thế nào) và ngược lại pháp luật để lại dấu ấn cho sự thay đổi xã hội thế nào. Nhiều nhà xã hội học pháp luật cho rằng, pháp luật phản ánh đòi hỏi của xã hội mặc dù có sự độc lập tương đối đối với xã hội. Tuy nhiên, pháp luật tác động tới sự thay đổi xã hội bằng cách tác động lên hành vi của con người và làm thay đổi hành vi của con người. Tác động của pháp luật lên xã hội vì thế được đo lường bằng sự thay đổi hành vi mà pháp luật đã mang lại cho xã hội. Sự thay đổi hành vi này có thể thể hiện dưới các dạng cơ bản như: tuân thủ theo đúng các hành vi mà pháp luật kỳ vọng, mong muốn (compliance), lẩn tránh (avoidance), đối phó, phớt lờ (ignoring) hoặc vi phạm pháp luật (deviance). Dưới góc độ nghiên cứu, việc đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật được nghiên cứu nhiều bởi các nhà xã hội học pháp luật, kinh tế học pháp luật và các nhà nghiên cứu trong lĩnh vực hành chính công. Việc đánh giá hiệu quả thực thi chính sách (pháp luật) là một trong 9 công đoạn điều chính xã hội bằng chính sách/pháp luật, gồm: Xây dựng chương trình nghị sự; Quyết định về cách thức ra quyết định (cách thức giải quyết vấn đề); Xác định vấn đề (issue definition); Dự báo; Đặt mục tiêu và xác định ưu tiên; Phân tích các chọn lựa/phương án giải quyết vấn đề; Thực thi chính sách, theo dõi và kiểm soát việc thực thi chính sách; Đánh giá và rà soát; và Quyết định việc duy trì, bổ sung, phát triển, kế thừa hay chấm dứt việc thực thi chính sách[1]. Dưới góc độ thực tiễn, hoạt động đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật thường gắn liền với các phong trào cải cách hành chính và thường phục vụ cho các chương trình cải cách hành chính cụ thể. Các chương trình đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp đã được biết đến ở Hoa Kỳ từ những năm đầu thập niên 1970, ở Anh từ cuối thập niên 1970, ở Hà Lan, Úc, các quốc gia Bắc Âu từ những năm 1980.

Đối với khoa học về đánh giá chính sách chia các hoạt động đánh giá chính sách thành ba loại: Đánh giá trước khi ban hành chính sách (ex-ante evaluation) (đây là loại đánh giá dự báo tác động phục vụ việc chọn lựa phương án chính sách phù hợp, ví dụ: đánh giá tác động văn bản RIA, đánh giá môi trường ĐTM hoặc ĐMC); Đánh giá trong quá trình triển khai chính sách (ongoing evaluation); và) Đánh giá sau khi thi hành chính sách (ex-post evaluation) (loại đánh giá này tập trung vào mức độ đạt được mục tiêu - goal attainment; tác động thực tế của chính sách - effects of policies and measures)[2]…

Có thể nói, hoạt động này xuất phát từ quá trình dân chủ hóa đặc biệt là trước những đòi hỏi của việc thực hiện cạnh tranh toàn cầu theo đó cử tri ở các quốc gia đòi hỏi chính quyền các cấp phải thực hiện hoạt động quản trị đất nước một cách hiệu quả hơn nữa. Tuy vậy, tại thời điểm đó, việc xây dựng bộ chỉ số toàn diện hoặc bộ tiêu chí toàn diện để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của mọi cơ quan hành chính nhà nước là điều chưa được thực hiện. Thêm vào đó, chính các tiêu chí về đánh giá hiệu quả của những yếu tố quan trọng, cụ thể trong hoạt động thi hành pháp luật sẽ được coi trọng, chú ý.

Các chuyên gia về chính sách công ở các quốc gia phát triển đều cho rằng: đánh giá hiệu quả thi hành chính sách là một khâu thiết yếu trong bất cứ hoạt động tổ chức triển khai chính sách công nào[3]. Việc đánh giá này chủ yếu dựa vào bộ 6 tiêu chí sau đây[4]:

Một là, đánh giá “hiệu lực” (“effectiveness") của chính sách: liệu kết quả đầu ra dự kiến ban đầu đã đạt chưa (được đo lường bằng tỷ lệ kết quả thực tế đạt được với kết quả dự kiến trong mục tiêu ban đầu).

Hai là, đánh giá tính “hiệu quả” (“efficiency”) sử dụng nguồn lực của việc triển khai chính sách: liệu kết quả thực tế đạt được nhờ thực thi chính sách công như vậy đã tốn kém ít nguồn lực (nỗ lực) hay không? (tức là chi phí đối với từng đơn vị kết quả đầu ra đã là nhỏ nhất chưa).

Ba là, đánh giá “mức độ đầy đủ” (“adequacy”) của chính sách công để giải quyết vấn đề mà chính sách công hướng tới giải quyết: kết quả đầu ra như vậy đã đủ để thể hiện rằng vấn đề mà chính sách dự kiến xử lý được giải quyết một cách thỏa đáng không? Những nguồn lực đầu vào và các giải pháp được thực hiện khi triển khai chính sách công như vậy đã đủ và cân xứng để giải quyết triệt để vấn đề mà chính sách công hướng tới giải quyết hay không?

Bốn là, đánh giá “tính công bằng” (“equity”) của việc triển khai chính sách: liệu chi phí lợi ích từ việc triển khai chính sách có được phân bổ một cách công bằng giữa các nhóm dân số khác nhau không. Liệu có nhóm dân số nào phải chịu thiệt từ việc triển khai chính sách trong khi có nhóm dân số khác được hưởng lợi nhiều hơn.

Năm là, việc đánh giá “tính đáp ứng" (“responsiveness”), tính kịp thời của việc triển khai chính sách đối với việc giải quyết vấn đề mà xã hội đặt ra: liệu kết quả của chính sách đã triển khai có đáp ứng đúng và trúng nhu cầu của các nhóm lợi ích cần đáp ứng không? Liệu việc giải quyết vấn đề theo chính sách ấy có kịp thời hay không?

Sáu là, tính chất “mức độ phù hợp" (“appropriateness”) của chính sách: liệu kết quả đạt được của việc triển khai chính sách có thực sự hữu ích cho xã hội hay không.

Để có tiêu chí đánh giá mức độ hữu hiệu ở mỗi nền quản trị quốc gia, nhiều tổ chức và chuyên gia quốc tế đã gắng xây dựng những quan niệm, mô hình bước đầu về cái gọi là “mô hình quản trị (nhà nước) tốt (“good governance”). Không ít chuyên gia quốc tế cho rằng, việc “quản trị tốt” là tiền đề cho sự phát triển tối ưu của mỗi quốc gia[5]. Trong mô hình ấy, 3 trụ cột cơ bản (Nhà nước, thị trường, và vai trò của các tổ chức phi chính phủ) đều phải được đặt đúng vị trí, phối kết hợp và vận hành theo hướng phục vụ sự phát triển bền vững của xã hội.

Theo quan điểm của IMF, mô hình quản trị tốt đòi hỏi “việc bảo đảm nguyên tắc pháp quyền, cải thiện hiệu quả và tính chịu trách nhiệm của khu vực công, và đấu tranh chống tham nhũng" và thúc đẩy tính minh bạch của khu vực công. Theo quan điểm của Liên hợp quốc[6], quản trị (quốc gia) tốt là thứ quản trị đáp ứng 8 tiêu chí cơ bản sau: Có sự tham dự rộng rãi của các chủ thể có lợi ích liên quan trong quá trình ra quyết định và thực thi quyết định của Nhà nước, của các cơ quan nhà nước; Hướng tới sự đồng thuận xã hội và cố kết xã hội (thông qua đó thúc đẩy tính bền vững của một xã hội); Cơ quan nhà nước, người ở vị trí ra quyết định trong các cơ quan nhà nước phải chịu trách nhiệm trước công chúng và trước các chủ thể có lợi ích liên quan về các quyết định và kết quả triển khai quyết định của mình; Bảo đảm tính minh bạch trong việc thực thi quyền lực công; Có tính ứng phó cao (việc giải quyết các công việc của người dân, giải quyết các vấn đề xã hội đặt ra là kịp thời, tương xứng); Hiệu lực và hiệu quả (các chính sách được ban hành được thực thi nghiêm chỉnh, theo đúng mục tiêu ban đầu đặt ra, với chi phí nguồn lực ít tốn kém nhất); Công bằng trong bản thân quy định của chính sách, pháp luật và trong việc triển khai thực thi các chính sách và quy định của pháp luật (theo đó, chi phí và lợi ích từ việc thực thi chính sách được phân bổ công bằng trong các tầng lớp dân cư trong xã hội); và Tuân theo nguyên tắc pháp quyền (theo đó, pháp luật được thượng tôn, không ai đứng trên pháp luật hoặc đứng ngoài pháp luật, v.v.)[7]. Có thể nói, mô hình quản trị quốc gia tốt mà Liên hợp quốc và một số tổ chức quốc tế cổ vũ chính là mô hình quản trị dân chủ và tuân theo nguyên tắc pháp quyền. Tương ứng với mô hình ấy là những đòi hỏi về tính minh bạch, tính chịu trách nhiệm/giải trình trong việc thực hiện quyền lực công cũng như trong việc quản lý, sử dụng tài sản công. Trong mô hình ấy, không có chỗ đứng chính đáng (về mặt pháp lý hoặc thực tế) cho bất cứ tình trạng tham nhũng, lạm quyền nào[8]. Vì thế, có thể nói, mô hình quản trị tốt đó cũng chính là mô hình quản trị nhà nước pháp quyền dân chủ.

Để tăng cường kiểm soát việc thực thi quyền lực công, thực tế, Quốc hội của các quốc gia phát triển thường có bộ phận kiểm toán làm chức năng đánh giá hiệu quả hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành pháp. Bộ phận kiểm toán này thường được gọi là “kiểm toán hoạt động” (“performance audit”) với chức năng cơ bản là đánh giá một cách khách quan và hệ thống xem các hoạt động của các cơ quan hành pháp hay dở thế nào để không chỉ xem việc chi tiêu của các cơ quan hành pháp có đúng pháp luật (có cơ sở pháp lý hay không) màquan trọng hơn, xem việc chi tiêu ấy có hiệu quả hay không. Thông qua hoạt động này, việc kiểm toán hoạt động góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình của các cơ quan hành pháp, tính hiệu lực và hiệu quả trong việc cung cấp các dịch vụ công, duy trì quản trị tốt và bảo đảm phát triển bền vững. Việc đánh giá này dựa theo các tiêu chí cơ bản như: Tính kinh tế (tiết kiệm) trong việc sử dụng nguồn lực; Tính hiệu quả của việc sử dụng nguồn lực; Tác động về môi trường trong các hoạt động của Chính phủ; Sự tuân thủ các trình tự bảo đảm tính hiệu lực của cơ quan nhà nước; Trách nhiệm giải trình; Việc bảo vệ tài sản công; Mức độ đạt được mục tiêu đã dự định, v.v...

[1] Stephen d. Tansey & Nigel Jackson: Politics: The Basics, Routledge, New York, 2008, tr. 224

[2] Xem: Hellmut Wollmann: "Policy evaluation and evaluation research" in Frank Fischer, et. al (eds.): Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods, Boca Raton, FL: Taylor & Francis Group, 2007, 393 at 393-394

[3] William N. Dunn: Public Policy Analysis: An Introduction, 4th ed., International Edition, 2010, at 38, 308.

[4] William N. Dunn: Public Policy Analysis: An Introduction, 4th ed., International Edition, 2010, at 38, 308.

[5] Ann Seidman, et.al, (eds.), Africa's Challenge: Using Law for Good Governance and Development, Trenton, NJ: Africa World Press, 2007

[6] . "The IMF's Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption - A Guide" <http://www.imf.org/external/np/gov/ guide/eng/index.htm>

[7]Nguồn:"What is Good Governance?" <http://www.unescap.org/ pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp>

[8] Theo TS. Lê Đăng Doanh, mô hình quản trị (quốc gia) tốt được Hội đồng châu Âu quan niệm là mô hình đáp ứng (ít nhất) 4 nguyên tắc sau: (1) cởi mở (tức là cơ quan nhà nước cần chia sẻ thông tin với công chúng về các hoạt động và chi tiêu của mình); (2) sự tham gia của các bên liên quan và công chúng vào quá trình ra quyết định (nhất là quá trình lập chính sách); (3) trách nhiệm giải trình (các cơ quan phải giải thích và chịu trách nhiệm về những việc họ làm hay không làm); (4) hiệu quả (tức là chính sách phải được ban hành kịp thời, có mục tiêu rõ ràng và đạt được mục tiêu ấy); và (5) gắn kết (các chính sách và hành động phải gắn kết, tương thích với nhau, phải mạch lạc và dễ hiểu).