1. Về nhận thức

Có thể nói, lý luận, quan điểm về doanh nghiệp nhà nước vừa mâu thuẫn, không rõ ràng, vừa chưa triệt để tuân thủ các nguyên tắc của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều này trước hết liên quan đến quan điểm và chính sách của Đảng và Nhà nước đối với nền kinh tế nhiều thành phần nói chung. Trong quan điểm chính thống, một mặt cho rằng: “Doanh nghiệp nhà nước giữ những vị trí then chốt, đi đầu ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, nêu gương về năng suất, chất lượng, hiệu quả”, nhưng mặt khác lại đòi hỏi các doanh nghiệp nhà nước với những yếu kém cố hữu của mình phải cạnh tranh bình đẳng với các thành phần kinh tế khác.

Với bản chất và đặc điểm cố hữu của mình, doanh nghiệp nhà nước không thể gánh vác quá nhiều vai trò mà Nhà nước kỳ vọng trong khi các điều kiện thực hiện hoàn toàn không bảo đảm.

Quá trình thể chế hóa chủ trương của Đảng và Chính phủ (Nghị quyết Trung ương 4 khóa VIII, Nghị quyết Trung ương 3 khóa IX và Đề án sắp xếp lại doanh nghiệp nhà nước của Chính phủ...) thành các thể chế và quy định pháp luật diễn ra còn chậm. Các chính sách, biện pháp nhiều khi mâu thuẫn, thậm chí trái ngược nhau gây triệt tiêu hiệu ứng chính sách. Ví dụ, đã có chủ trương xóa bao cấp, chuyển hẳn sang hạch toán kinh doanh nhưng vẫn áp dụng các biện pháp bảo hộ, che chắn, trợ giá, xóa nợ; đã có các biện pháp đẩy mạnh cổ phần hóa, công ty hóa, bán, khoán, cho thuê và giao doanh nghiệp nhưng các quy định về xử lý nợ, tính giá trị doanh nghiệp vẫn chậm ban hành; đã có quy định khá khắt khe về điều kiện thành lập tổng công ty nhưng các bộ, các địa phương, thậm chí cả Thủ tướng Chính phủ vẫn ra quyết định thành lập những tổng công ty không đủ điều kiện; đã có chủ trương về thực hiện môi trường bình đẳng giữa các thành phần kinh tế nhưng vẫn còn rất nhiều biện pháp phân biệt đối xử.

Nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý và người lao động còn hạn chế, gây cản trở quá trình hoàn thiện và phát triển doanh nghiệp nhà nước. Mặc dù, chủ trương, chính sách đổi mới doanh nghiệp nhà nước của Đảng và Nhà nước đã tương đối cởi mở, triệt để và nhất quán, nhất là các chủ trương, biện pháp về cổ phần hóa, bán, khoán, cho thuê nhưng về nhận thức của các cấp lãnh đạo, quản lý và người lao động còn rất mơ hồ và trì trệ. Nhiều người chưa nhận thức rõ tính tất yếu phải hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước theo hướng giảm mạnh về tỷ trọng; nhiều người vì gắn bó lợi ích cá nhân (cả lợi ích kinh tế và lợi ích chính trị - tinh thần) với doanh nghiệp nhà nước mà tỏ ra nuối tiếc, không mạnh dạn thực hiện việc hoàn thiện; nhiều người sợ việc hoàn thiện sẽ dẫn đến tư nhân hóa; đối với người lao động, chủ yếu là vì lợi ích kinh tế và nỗi lo sợ mất việc làm ổn định theo chế độ biên chế suốt đời mà không đồng tình, thậm chí cản trở quá trình hoàn thiện.

Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước còn chưa đồng bộ, chưa thực sự triệt để, thể hiện chủ yếu ở chỗ giữa biện pháp, chủ trương của Trung ương không thống nhất với kế hoạch, biện pháp của cấp dưới; giữa việc hoàn thiện nâng cao sức cạnh tranh với bảo hộ nâng đỡ. Chưa thực sự khuyến khích doanh nghiệp ngoài quốc doanh để thực sự cạnh tranh bình đẳng với doanh nghiệp nhà nước. Đây là nguyên nhân rất quan trọng vì xét đến cùng, chỉ có cơ chế cạnh tranh thị trường mới đủ sức mạnh để ràng buộc và thúc ép các doanh nghiệp nhà nước nâng cao hiệu quả. Muốn có cạnh tranh thực sự, doanh nghiệp ngoài quốc doanh phải thực sự được khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi để họ tự khẳng định mình...

Trong những năm trở lại đây, chính sách, pháp luật về doanh nghiệp nhà nước và các giải pháp thực thi trong giai đoạn vừa qua mới chủ yếu tập trung đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vốn; xử lý các tồn tại, hạn chế tiêu cực, sai phạm trong thực hiện tái cơ cấu, đầu tư của doanh nghiệp nhà nước giai đoạn trước. Pháp luật hiện hành về doanh nghiệp nhà nước nói chung chưa thật sự phân cấp, trao quyền tự chủ cho doanh nghiệp nhà nước trong đầu tư, kinh doanh, quản trị và quản lý điều hành.

2. Về vấn đề sở hữu

Tính chất sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp không thể có cơ chế ràng buộc để các doanh nghiệp nhà nước hoạt động hiệu quả ngang bằng với các khu vực kinh tế khác.

Như vậy, nguồn gốc của sự yếu kém ở các doanh nghiệp nhà nước là từ tính chất sở hữu của nó. Mỗi quốc gia chỉ nên có số lượng doanh nghiệp nhà nước hạn chế, trong giới hạn đủ sức kiểm soát cả về cơ chế, cán bộ. Cơ chế trách nhiệm pháp lý và quyền chủ động của cán bộ quản lý doanh nghiệp nhà nước chưa rõ ràng. Tình trạng thất thoát vốn nhà nước mà không thể quy trách nhiệm đã làm cho doanh nghiệp nhà nước chính là đầu mối cho tài sản nhà nước chảy vào túi cá nhân.

Chưa tách biệt rõ ràng giữa chức năng thực hiện quyền sở hữu và các chức năng khác của Nhà nước, do đó, chức năng thực hiện quyền sở hữu dễ bị xem là quyền thứ yếu và bị coi nhẹ. Các vụ án tham ô, cố ý làm trái các quy định của pháp luật tại doanh nghiệp nhà nước đều có nguyên nhân từ việc thực hiện không đúng và đầy đủ chức năng của chủ sở hữu. Pháp luật cũng chưa thực hiện nghiêm cơ chế kiểm tra, giám sát đối với việc thực hiện quyền sở hữu của các cơ quan công quyền nên khiến các cơ quan này thiếu trách nhiệm trong chức năng thực hiện quyền sở hữu nhưng đôi khi lại quá tích cực trong việc can thiệp làm hạn chế quyền tự chủ của doanh nghiệp. Các cơ quan này đa phần là cơ quan hành chính nên việc thực hiện quyền sở hữu cũng mang tính chất hành chính, cứng nhắc, né tránh trách nhiệm làm ảnh hưởng rất nhiều đến sự tự chủ của công ty nhà nước trong hoạt động kinh doanh.

Cơ chế thực hiện quyền và nội dung thực hiện quyền sở hữu quá chú trọng đến thực hiện chức năng quản lý, ban hành và thực thi pháp luật hơn là việc thực hiện quyền sở hữu để bảo đảm việc gia tăng giá trị của tài sản thuộc quyền sở hữu nên công ty nhà nước luôn cảm thấy không thích ứng đối với “vòng kim cô” của các cơ quan chủ quản. Cơ quan thực hiện quyền sở hữu lại không thực hiện đầy đủ quyền cơ bản của chủ sở hữu như quyền hưởng lợi nhuận và các lợi ích khác thu được từ doanh nghiệp thuộc quyền sở hữu. Cơ chế giám sát và cơ chế công khai, minh bạch trong việc thực hiện quyền sở hữu và quyền tự chủ kinh doanh chưa được quy định rõ ràng, dẫn đến việc tùy tiện, đầu tư dàn trải, thất thoát, kém hiệu quả. Nhiều người có trách nhiệm không quan tâm đến hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp mà chỉ quan tâm đến lợi ích của bản thân, bạn bè và gia đình. Thực tế tiêu cực tại một số doanh nghiệp nhà nước đã chứng minh cho nhận định này. Tuy nhiên, vụ việc tiêu cực chỉ bị phanh phui khi nó đụng chạm đến quyền lợi của đa số người dân và báo chí đăng tin công khai trước dư luận. Còn nhiều hoạt động khác hoàn toàn nằm ngoài sự giám sát như những “vùng cấm” không có khả năng xâm nhập, bất chấp tài sản nhà nước bị thiệt hại.

Các doanh nghiệp nhà nước đã chuyển đổi sang mô hình tập đoàn kinh tế vẫn chưa có nhiều sự khác biệt so với thời điểm còn là tổng công ty nhà nước; tình trạng một số tập đoàn kinh tế nhà nước sau khi ra đời đã hình thành nhiều công ty con dẫn đến phát sinh nhiều tầng lớp quản lý, đầu tư chồng chéo, khó kiểm soát. Việc đầu tư ngoài ngành, lĩnh vực kinh doanh chính tràn lan đến khi yêu cầu thoái vốn lại gặp nhiều khó khăn; việc quản lý nội bộ có nhiều bất cập, yếu kém, chưa theo kịp chuẩn mực quốc tế, hoạt động kiểm soát, quản trị rủi ro còn rất hạn chế.

Việc thực hiện quyền sở hữu yếu kém làm cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động không hiệu quả. Doanh nghiệp nhà nước đang hoạt động chưa hiệu quả hiện tại có nhiều mức độ khác nhau.

Lý do chính là việc thiếu sự công bằng và động lực làm việc gắn liền với các mục tiêu hoạt động cụ thể của ngành; sự xác định không rõ ràng vai trò và trách nhiệm giữa quyền sở hữu và điều hành, vì thế không có một pháp nhân hay cơ quan nào chịu trách nhiệm đầy đủ về hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Một vấn đề có liên quan là tổng công ty và các doanh nghiệp thành viên được giao các mục tiêu phi thương mại và các mục tiêu này đã làm giảm khả năng sinh lợi.

Việc hoàn thiện quan hệ pháp lý giữa Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước gặp nhiều khó khăn vì chủ sở hữu nhà nước không nắm được thực trạng của doanh nghiệp nhà nước. Nhà nước phải buộc doanh nghiệp nhà nước minh bạch về kết quả kinh doanh và hạch toán kinh tế để bảo đảm sự giám sát của người dân nhưng hầu như doanh nghiệp nhà nước vẫn chưa hạch toán đúng kết quả kinh doanh, chi phí lãi lỗ không chuẩn xác, tình trạng gian lận, ham nhũng trở thành phổ biến.

Đối với việc thực hiện vai trò của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, việc giải quyết một số công việc thuộc quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước được thực hiện đầy đủ nhưng chưa bảo đảm thời hạn theo quy định như: báo cáo tài chính; phương án phân phối lợi nhuận và trích lập các quỹ; báo cáo giám sát tài chính doanh nghiệp; báo cáo đánh giá hiệu quả hoạt động và xếp loại doanh nghiệp; phê duyệt quỹ tiền lương thực hiện; ... Chưa thực sự phát huy vai trò trong việc điều hành, định hướng các doanh nghiệp xây dựng chiến lược, kế hoạch phát triển, đổi mới sáng tạo, phát huy nguồn lực hiện có, đổi mới quản trị, nâng cao hiệu quả hoạt động, năng lực cạnh tranh[1].

3. Về thực hiện quyền tự chủ

Cơ chế, chính sách, tổ chức quản lý đối với các doanh nghiệp hoạt động công ích chưa rõ ràng, chưa có sự phân biệt giữa hoạt động kinh doanh với hoạt động công ích, dẫn đến các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này còn dựa dẫm vào Nhà nước, chưa kiên quyết đổi mới, sắp xếp.

Tình trạng bao cấp cho doanh nghiệp nhà nước kinh doanh vẫn chưa xóa bỏ hoàn toàn, thể hiện dưới rất nhiều hình thức biến hóa phức tạp để doanh nghiệp có thể kéo dài thời gian tồn tại không hiệu quả. Vì vậy, nhiều doanh nghiệp nhà nước kinh doanh cố bám vào sở hữu nhà nước như phao cứu sinh, thậm chí không thể áp dụng quy luật thị trường để cho phá sản các doanh nghiệp đã hết lý do tồn tại. Doanh nghiệp nhà nước không tích cực phát huy thế mạnh của mình mà ít nhiều cũng nghiêng về quan hệ tốt với cấp trên để tận dụng nguồn bao cấp. Vì vậy, cần triệt để xóa bỏ bao cấp để doanh nghiệp nhà nước trải qua thử thách cạnh tranh mà sàng lọc lấy các doanh nghiệp nhà nước thực sự hoạt động có hiệu quả.

Chế độ tuyển chọn, sử dụng, đãi ngộ cán bộ quản lý doanh nghiệp nhà nước chưa phù hợp, chính sách và cơ chế nhân sự chậm đổi mới, thiếu cơ quan có trách nhiệm để quản lý thống nhất. Đội ngũ cán bộ quản trị trong điều kiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc tế và môi trường cạnh tranh gay gắt chưa được chuẩn bị kịp thời thích ứng để hình thành một đội ngũ chuyên nghiệp. Phải thấy rằng yếu tố tổ chức quản lý vô cùng quan trọng, đặc biệt đối với doanh nghiệp nhà nước kinh doanh khi yếu tố vốn và phương hướng sản xuất, kinh doanh đã tương đối định hình thì quản lý tốt có vai trò quyết định đối với lượng lợi nhuận thu về cho ngân sách nhà nước. Chính vì vậy, nguồn lực cán bộ quản lý giỏi, trung thành với lợi ích của Nhà nước có ý nghĩa quyết định. Thực tế đã chứng minh, doanh nghiệp nhà nước nào có đội ngũ cán bộ tài năng, đoàn kết vì lợi ích chung thì doanh nghiệp đó sẽ hoạt động hiệu quả, phát đạt... Doanh nghiệp nhà nước nào mà ở đó cán bộ quản lý chỉ lo lợi ích cá nhân thì có thể vẫn có lợi nhuận công ích, dẫn đến việc các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực này còn dựa dẫm vào Nhà nước, đồng thời các mục tiêu xã hội mà doanh nghiệp công ích phải đảm nhiệm cũng kém hiệu quả.

Công ty nhà nước được quyền định đoạt vốn và tài sản nhưng với các “điều kiện”, cơ chế phức tạp, rườm rà, thiếu cụ thể và mang nặng tính hành chính nên việc thực hiện quyền này khá chậm chạp và qua nhiều thủ tục phê duyệt thông qua cơ chế quy hoạch và phối hợp nên làm cho doanh nghiệp thiếu tính tự chủ trong việc lập kế hoạch và tổ chức kinh doanh. Việc ràng buộc nghĩa vụ “kinh doanh có lãi", đồng thời quy định các chức danh quản lý cao cấp sẽ bị xử lý khi công ty lỗ hoặc giảm lãi liên tục trong hai năm đã làm giảm tính tự chủ của doanh nghiệp vì các nhà quản lý e ngại rủi ro và tìm cách an toàn, yên vị hơn là xây dựng và thực hiện chiến lược kinh doanh lâu dài và hiệu quả. Kinh doanh có lãi là mục tiêu tự thân của doanh nghiệp, không phải là nghĩa vụ hằng năm. Nhà kinh doanh giỏi quan tâm đến uy tín, thương hiệu và hiệu quả kinh doanh lâu dài dễ dàng chấp nhận lỗ một thời gian ngắn để đạt được hiệu quả kinh doanh cao và lâu dài.

4. Về hoàn thiện, sắp xếp doanh nghiệp nhà nước

Công ty nhà nước sẽ không thể là doanh nghiệp đầu tàu, dẫn dắt hay chi phối ngành, lĩnh vực, khu vực, vì quy định của pháp luật đã khiến cho những người quản lý cao cấp trong công ty lựa chọn phương án tránh rủi ro, sợ trách thiếu quan tâm đến chiến lược kinh doanh lâu dài. Không ít tỉnh, thành phố chưa kiên quyết trong cổ phần hóa, còn để nhiều doanh nghiệp nhà nước hoạt động kinh doanh: Số lượng doanh nghiệp tham gia nhiệm vụ cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích còn nhiều, đặc biệt là khối an ninh - quốc phòng. Nhiều đơn vị tỷ trọng cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích thấp nhưng vẫn tiếp tục duy trì doanh nghiệp nhà nước. Các tổ chức tài chính trung gian, các định chế tài chính chưa làm tốt vai trò môi giới để thu hút các nhà đầu tư mua cổ phần của các doanh nghiệp nhà nước. Doanh nghiệp nhà nước tuy đã được sắp xếp lại một cách cơ bản, nhưng quy mô vẫn nhỏ. Còn tồn tại nhiều doanh nghiệp trong tình trạng Nhà nước đang nắm giữ 100% vốn, nhưng hoạt động trong các lĩnh vực Nhà nước không cần nắm giữ hoặc chi phối. Còn nhiều doanh nghiệp nhà nước kinh doanh thua lỗ. Trình độ công nghệ của doanh nghiệp nhà nước còn lạc hậu, năng suất lao động và hiệu quả hoạt động còn thấp, sức cạnh tranh chưa đáp ứng yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế. Một hạn chế về kết quả đổi mới, sắp xếp doanh nghiệp nhà nước đó là Nhà nước còn nắm giữ quá nhiều vốn tại doanh nghiệp nhà nước sau hàng chục năm tiến hành đổi mới sắp xếp. Thậm chí, đối với doanh nghiệp nhà nước đã chuyển đổi sở hữu thì tỷ lệ vốn của Nhà nước cũng còn rất cao.

Như vậy, cơ cấu sở hữu như nêu trên sẽ gây khó khăn cho việc đổi mới quản trị doanh nghiệp nhà nước trong khi năng lực thực hiện sở hữu nhà nước còn hạn chế. Việc nắm giữ nhiều vốn chứng tỏ Nhà nước chưa mạnh dạn bán vốn nhà nước tại những doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cạnh tranh và không thu hút được nhà đầu tư tiềm năng và tạo lập mô hình quản trị tiên tiến. Thêm vào đó, người đại diện quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhà nước chưa có quy định cụ thể, cơ chế quản lý và giám sát chưa rõ ràng, các cổ đông bên ngoài chủ yếu nhận cổ tức mà khó có thể thực hiện các quyền khác

Có thể thấy rằng, với vị trí, chức năng là một đơn vị đầu tàu trong nền kinh tế hiện nay, tuy nhiên doanh nghiệp nhà nươc vẫn chưa thể hiện được vai trò, chức năng cũng như định hướng cho nền kinh tế. Thời gian qua, Nhà nước cũng tạo điều kiện về mặt chính sách cũng như đáp ứng nhu cầu vốn cho doanh nghiệp nhà nước hoạt động nhưng vai trò của doanh nghiệp nhà nước chưa thực sự nổi bật và đạt được như mong đợi. Thời gian tới, nhà nước cần xây dựng khung pháp lý hoàn chỉnh, nhận thức đúng đắn về quy mô, vị trí, vai trò của doanh nghiệp nhà nước trong nền kinh tế thị trường hiện nay.

[1] Theo Báo cáo Tổng kết công tác của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và các tập đoàn, tổng công ty thuộc Ủy ban năm 2021 và phương hướng, nhiệm vụ năm 2022 (Báo cáo tại Hội nghị tổng kết ngày 08/01/2022).