Sau khi lật đổ hoàn toàn chính quyền cai trị của thực dân Pháp và chấm dứt chế độ quân chủ phong kiến hàng nghìn năm trên đất nước ta, một chính quyền nhân dân mới được thành lập với mục tiêu xây dựng một chính quyền dân chủ, mạnh mẽ và sáng suốt. Từ mục tiêu đó, các Sắc lệnh 63 và 77 năm 1945 ra đời, sau đó là Hiến pháp năm 1946, 1959 và năm 1980 quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức, chức năng và vai trò của tổ chức chính quyền địa phương nhằm thực thi nhiệm vụ quản lý và thực hiện nhiệm vụ trên lãnh thổ địa phương một cách hiệu quả.

Theo các Sắc lệnh đó, tổ chức chính quyền địa phương được xác định là cơ quan chính quyền Nhà nước bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân cấp xã, thị xã và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do “đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra”. Ủy ban hành chính do Hội đồng  nhân dân cùng cấp bầu ra. Riêng UBHC cấp kỳ và huyện – là cấp trung gian, không có HĐND – thì do HĐND các tỉnh (thành phố) và HĐND cấp xã bầu ra. HĐND quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương mình, UBHC chịu trách nhiệm và thi hành các nghị quyết của HĐND và mệnh lệnh của cấp trên.

Tuy nhiên, giai đoạn tiếp theo đến năm 1992, tổ chức chính quyền địa phương nước ta được xây dựng và phát triển theo hình mẫu chung của chế độ Xô viết thông qua hai bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 4 đạo luật.

1. Tổ chức chính quyền địa phương Việt Nam qua các Hiến pháp năm 1946, 1959 và 1980

Chính quyền địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 1946

Trong điều kiện toàn quốc kháng chiến, Nhà nước ta không có điều kiện ban hành một đạo luật quy định chi tiết tổ chức HĐND và UBHC như điều 62 Hiến pháp 1946 quy định mà tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chủ yếu vẫn theo hai Sắc lệnh số 63 và 77 năm 1945. Tuy nhiên, hàng chục Sắc lệnh sửa đổi, bổ sung được Chính phủ ban hành để phù hợp với tình hình kháng chiến.

Chính phủ lâm thời và chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập ngay trong cuộc Cách mạng tháng 8 năm 1945. Các “Ủy ban nhân dân cách mạng” và “Ủy ban công nhân cách mạng” (gọi chung là Ủy ban cách mạng) ra đời và đóng vai trò như một UBHC. Ủy ban gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và các ủy viên. Nhiệm vụ chủ yếu của Ủy ban thời kỳ này là bảo toàn lãnh thổ, giành độc lập hoàn toàn và kiến thiết quốc gia trên nền tảng dân chủ.

Ủy ban cách mạng do Mặt trận Việt Minh thành lập và ra mắt công khai trước nhân dân, nó vừa là cơ quan hành chính thực hiện chức năng quản lý nhà nước vừa thể hiện tính dân chủ của nhân dân, với sự tham gia rộng rãi của nhân dân.

Hội đồng nhân dân lúc này được coi như là cơ quan đại diện cho dân có quyền bầu ra UBHC, còn UBHC các cấp là bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, thường bao gồm 5 người : 3 ủy viên chính thức là Chủ tịch, Phó chủ tịch, thư ký và 2 ủy viên dự khuyết. UBHC là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho dân vừa đại diện cho Chính phủ, có trách nhiệm thi hành các nghị quyết của HĐND; kiểm soát các cơ quan chuyên môn, HĐND và UBHC cấp dưới.

Các Điều từ 57 đến 62 thuộc chương V Hiến pháp năm 1946 quy định rõ thêm: “UBHC đồng thời chịu trách nhiệm đối với cấp trên và đối với HĐND địa phương mình”. Tại Hiến pháp này, đơn vị hành chính kỳ được đổi gọn thành bộ (Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ). Tuy nhiên, hai tên này vẫn được dùng cho đến khi đơn vị hành chính liên khu được thiết lập.

Như vậy, theo Sắc lệnh số 63, 77 và Hiến pháp năm 1946, tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta được thành lập theo chế độ hội đồng nhân dân của Xô viết: bộ máy chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBHC lấy Hội đồng nhân dân làm nền tảng. Tuy nhiên, đặc thù của mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn này là dù cho UBHC do HĐND bầu ra nhưng chưa phải là cơ quan chấp hành tuyệt đối HĐND mà chủ yếu vẫn chịu sự chỉ đạo và chịu trách nhiệm trước cấp trên. Sau này, qua các Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 1958, Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, đặc thù này dần dần giảm đi và đến Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 mới bỏ hẳn để theo đúng mô hình Xô viết.

Vào giai đoạn đầu của cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp, các đơn vị hành chính mới là “khu” sau đó là “liên khu” được thành lập để thuận lợi cho việc điều hành kháng chiến. Theo đó thì cấp kỳ như quy định trong Sắc lện 63 ngày 22- 11-1945 đã bị bãi bỏ. Song song với việc bãi bỏ cấp kỳ và thành lập đơn vị hành chính liên khu thì Chính phủ đã thành lập Ủy ban bảo vệ ở các cấp (Sắc lệnh số 1-SL ngày 20-12-1946). Khi chiến sự lan tới đâu thì Ủy ban bảo vệ ở khu đó được đổi thành Ủy ban kháng chiến. UBHC vẫn tiếp tục tồn tại dưới tên gọi là “Ủy ban hành chính kiêm kháng chiến”. Tuy nhiên, việc cùng tồn tại hai cơ quan chính quyền như vậy dẫn đến sự thiếu thống nhất nên Sắc lệnh số 91-SL ngày 1-10-1947 đã hợp nhất hai cơ quan này thành “Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính” và sau này là “Ủy ban kháng chiến hành chính” theo Sắc lệnh số 149-SL ngày 29-3-1948)

Đến Sắc lệnh sô 254 và 255 ngày 19-11-1948, HĐND chỉ còn thành lập ở tỉnh và xã, không tổ chức ở thành phố và thị xã nữa. Các cuộc bầu cử vào HĐND đều tạm hoãn. Thành viên của Ủy ban kháng chiến hành chính cũng được chỉ định thay vì bầu cử. Chức năng và nhiệm vụ của Ủy ban kháng chiến hành chính cũng được tăng cường để phù hợp hơn với tình hình chiến sự: Thực hiện các chính sách, kế hoạch kháng chiến theo mệnh lệnh và chỉ thị của cấp trên; điều khiển và kiểm soát Ủy ban hành chính cấp dưới và được tăng cường các quyền tư pháp như giải quyết tranh chấp, hòa giải.

Khi cuộc kháng chiến bước vào giai đoạn kết thúc, Nhà nước ta đã củng cố và khôi phục lại các định chế dân chủ trong tổ chức chính quyền nhân dân theo các các quy định của Sắc lệnh 63 và 77. Theo đó, HĐND xã và tỉnh lại được bầu lại thường xuyên và đều đặn. Các cấp thành phố, thị xã, thị trấn đã từng bước dân chủ hóa để chuẩn bị các điều kiện tiến tới bầu HĐND theo thể lệ hiện hành (Thông tư số 03-TC-TT ngày 27-2-1953). Cũng trong giai đoạn này, những quan điểm của Lê Nin về xây dựng chính quyền địa phương được đưa vào áp dụng rộng rãi ở nước ta: Nguyên tắc tập trung dân chủ được quan tâm đặc biệt… Vai trò lãnh đạo của Đảng đối với nhà nước trong mọi tổ chức, hoạt động của nhà nước được bảo đảm mạnh mẽ

Như vậy, Tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 1946 đã đi theo đúng quỹ đạo tổ chức chính quyền địa phương trong chế độ mới. Vai trò, vị trí của HĐND trong mối quan hệ với các cơ quan hành chính sau thời gian gián đoạn bởi kháng chiến, nay được củng cố, đề cao đúng như quy định trong hai Sắc lệnh đầu tiên 63 và 77 năm 1945: “là cơ quan chính quyền tối cao, quyết định mọi công việc của địa phương”. Còn Ủy ban kháng chiến được xác định rõ là “cơ quan chấp hành của HĐND, chịu sự kiểm soát, điều khiển của Hội đồng thực sự”.

Tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 1959

Sau thắng lợi của cuộc chiến chống Pháp năm 1954, bản Hiến pháp sửa đổi năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC (thông qua ngày 27-10-1962) ra đời làm cơ sở pháp lý cho sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và thực hiện mục tiêu thống nhất đất nước. Kế thừa cách thức tổ chức chính quyền địa phương của các giai đoạn trước đó, Hiến pháp năm 1959 đã có những phát triển nằm đáp ứng yêu cầu và nhiệm vụ của hệ thống chính quyền địa phương trong thời kỳ mới. Tại đây, HĐND được thành lập ở tất cả các cấp và được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Bộ máy chính quyền địa phương cũng được thiết lập theo một cách thức chung, thể hiện nguyên lý tổ chức tổ chức bộ máy hành chính trong Nhà nước xã hội chủ nghĩa:

- Cũng giống một số quy định trong các Sắc lệnh đầu tiên, Hiến pháp năm 1959 cũng quy định: Uỷ ban hành chính do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra; thành viên của UBHC phải là đại biểu của HĐND; nhiệm kỳ của HĐND cũng là nhiệm kỳ của UBHC… nhưng tính chất UBHC - cơ quan thường vụ của HĐND - được thể hiện ở cấp độ cao hơn như: triệu tập và chuẩn bị hội nghị HĐND, đưa ra HĐND thảo luận và quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.

- Cơ cấu UBHC bao gồm Chủ tịch, một hoặc nhiều Phó chủ tịch, ủy viên thư ký và các ủy viên. Các thành viên này họp thành bộ phận thường trực của UBHC.

- Chức năng, nhiệm vụ của UBHC các cấp là quản lý công tác hành chính của địa phương; chấp hành nghị quyết của HĐND cùng cấp và thực thi nghị quyết và mệnh lệnh của cơ quan hành chính cấp trên.

- UBHC chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan hành chính cấp trên.

- UBHC lãnh đạo công tác của UBHC cấp dưới mình và các ngành thuộc quyền mình.

- Theo Điều 53 Luật tổ chức HĐND và UBHC, UBHC hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, phân công phụ trách, đến Hiến pháp năm 1980 quy định UBHC làm việc theo chế độ tập thể hoàn toàn.

- UBHC có quyền thành lập hoặc bãi bỏ các cơ quan, bộ phận chuyên môn thuộc cấp.

   Chính quyền địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983, sửa đổi năm 1989

Đây là thời điểm hệ thống tổ chức hành chính ở nước ta đã theo đúng mô hính chế độ Xô viết khi Quốc hội và Hội đồng nhân dân được thiết chế như là cơ sở chính trị, là cơ quan toàn quyền theo từng cấp chính quyền. HĐND không chịu nhiều chi phối của cơ quan hành chính cấp trên như trước nữa mà được tăng cường nhiều quyền hạn hơn nhằm đảm bảo thực hiện các chủ trương phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế, chính trị, văn hóa, an ninh, quốc phòng ở địa phương mình.

Đến giai đoạn này, Ủy ban hành chính được đổi tên thành Ủy ban nhân dân. Các khu tự trị cũng được xóa bỏ nhưng Nhà nước lại lập ra các đơn vị hành chính Đặc khu, kéo theo bộ máy hành chính địa phương cũng có thêm các cơ quan hành chính ở các cấp đó. Về cơ bản, Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 vẫn quy định cách thức, cơ cấu tổ chức , tính chất, thẩm quyền của UBND như các văn bản trước đây. Tuy nhiên, có một điểm bất hợp lý là: UBND được phép xét và giải quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND giữa hai kỳ họp HĐND. Điều này mâu thuẫn với vị trí, vai trò “là cơ quan chính quyền tối cao, quyết định mọi công việc của địa phương” của HĐND theo quy định trước đây, dẫn đến sự lạm quyền của UBND nên về sau, điều này cũng được bãi bỏ.

Ta thấy rằng, chính quyền địa phương ở nước ta giai đoạn Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 là chính quyền địa phương kiểu mới. Ở đó, HĐND là cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước của nhân dân ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Quyết định của HĐND có tính bắt buộc chung đối với các cơ quan, tổ chức và công dân ở địa phương. Còn UBND là một cơ cấu thuộc HĐND, do HĐND bầu ra, có nhiệm vụ tổ chức thi hành các nghị quyết của HĐND, thực hiện nhiệm vụ tổ chức hoạt động của HĐND, đồng thời thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành nghị quyết của HĐND cùng cấp và mệnh lệnh của cấp trên. Như vậy, HĐND còn bao hàm ý nghĩa là cơ quan chính quyền địa phương thống nhất, trong đó bao gồm cả UBND và các cơ quan trực thuộc.

Luật sửa đổi năm 1989, về cơ bản vẫn giữ như các quy định về chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1980 và Luật năm 1983. Điểm thay đổi lớn nhất là bổ sung quy định về cơ quan thường trực của HĐND. Theo đó, cơ quan thường trực HĐND (ở cấp tỉnh và huyện là thường trực HĐND, ở cấp xã là Ban thư ký HĐND) có nhiệm vụ thường trực tổ chức các hoạt động của HĐND nhằm giảm bớt công việc cho UBND và cũng để việc giám sát của HĐND đối với UBND được hiệu quả và công minh. Dù vậy, vai trò UBND vẫn tiếp tục được duy trì ở mức độ nhất định qua việc “cùng với Thường trực HĐND chuẩn bị các kỳ họp, phối hợp với các ban của HĐND xây dựng các đề án trình HĐND quyết định”. Ngoài ra còn một số thay đổi nhỏ trong tổ chức Ủy ban nhân dân của Luật sửa đổi năm 1989 như: ngoài Chủ tịch, các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND cùng cấp…

2. Một số kinh nghiệm và bài học

Từ những phân tích, đánh giá trên ta có thể rút ra một số kết luận và bài học kinh nghiệm sau:

Tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn Hiến pháp năm 1946 đến năm 1980 được xây dựng và hoàn chỉnh từ cấp độ thấp – với một số cấp trung gian (cấp kỳ và huyện) chưa thành lập HĐND (Sắc lệnh 63, 77 và Hiến pháp năm 1946), đến cấp độ cao hơn – khi HĐND được thành lập ở tất cả các cấp (Hiến pháp năm 1959, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962) theo mô hình tổ chức chính quyền địa phương kiểu mới – mô hình Xô viết. Đến Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 là đỉnh cao của việc thiết lập mô hình này ở nước ta, Ủy ban hành chính bấy giờ được đổi thành Ủy ban nhân dân.

Mặt tích cực của tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình Xô viết là một hệ thống bộ máy hành chính được xây dựng tập trung, thống nhất từ Trung ương đến địa phương do Đảng lãnh đạo và nhân dân làm chủ. Đến nay, mô hình này luôn được Đảng và Nhà nước đặc biệt quan tâm duy trì và hoàn thiện hơn để bộ máy hành chính hoạt động ngày càng hiệu quả.

Tuy nhiên, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo mô hình Xô viết khi áp dụng vào nước ta còn tồn tại một số hạn chế như:

-  Không có sự phân biệt trong tổ chức cơ quan hành chính giữa đô thị với nông thôn, miền núi và hải đảo… Giữa tỉnh với thành phố trực thuộc Trung ương, huyện với quận, thị xã; xã với phường và thị trấn. Nghĩa là bộ máy chính quyền địa phương không có sự phân biệt theo đặc điểm, tính chất của từng vùng miền, mà vận dụng đồng nhất mô hình tổ chức cơ quan chính quyền một cách rập khuôn và cứng nhắc. Cách tổ chức như vậy không phát huy được tính sáng tạo và không khơi dậy được tiềm năng phát triển của từng địa phương. Vai trò của các cấp trung gian liên kết giữa Trung ương với địa phương từ đó cũng không được đảm bảo.

-  Việc UBND vừa là cơ quan chấp hành của HĐND vừa là cơ quan hành chính nhà nước trực thuộc cấp trên đã làm cho UBND không còn lệ thuộc vào HĐND như lý luận đã nêu ra. Điều này dẫn đến việc giám sát của HĐND đối với UBND chỉ mang tính hình thức và chiếu lệ. Tuy nhiên, việc giảm chức năng cho UBND trong nhiệm vụ thường trực tổ chức các hoạt động của HĐND theo Luật sử đổi năm 1989 vô hình chung đã làm mối quan hệ giữa HĐND và UBND càng ít có sự tương tác so với mô hình lý luận: UBND chỉ thực hiện những hoạt động hành chính do cấp trên phân công. Điều này gây mâu thuẫn giữa cơ quan hành chính và cơ quan quyền lực cùng vấp và với cả cơ quan hành chính cấp trên.

-  Việc UBND trực thuộc cả HĐND và cơ quan hành chính cấp trên cũng tạo kẽ hở cho UBND hoặc là lấn át HĐND hoặc là núp bóng HĐND để trốn tránh trách nhiệm thi hành mệnh lện hành chính của cấp trên.

-  Việc giám hộ của cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương làm giảm đi tính năng động, sáng tạo của địa phương (trong khi Trung ương và cấp trên không thể nắm hết và sát sao đến từng địa phương).

-    Tổ chức chính quyền địa phương nươc ta đã không kế thừa và phát huy tính ưu việt của cách tổ chức chính quyền tự quản theo Điều 66, 68 đến 72 Sắc lệnh 63 năm 1945 đã quy định. Đây là mô hình đang được thế giới áp dụng có hiệu quả trong việc quản lý nhà nước và thực hiện quyền làm chủ của nhân dân.

Qua hơn 20 năm đổi mới, cùng với sự lớn mạnh của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, dưới sự lãnh đạo của Đảng, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền Nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng không ngừng được củng cố và kiện toàn để phù hợp với các nhiệm vụ và tính chất của sự phát triển trong từng thời kỳ. Tuy nhiên trước nhu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương, khơi dậy sức sáng tạo, năng động và tăng cường trách nhiệm của địa phương, thì chúng ta cần kiên quyết khắc phục những hạn chế, những bất cập đang tồn tại trong thực tiễn hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trong điều kiện mới. Trên cơ sử đó xây dựng một mô hình bộ máy chính quyền hoàn thiện phù hợp với điều kiện phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế.