1. Chính quyền địa phương thời kỳ nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa cho đến trước Hiến pháp năm 1992 đang hiện hành

Ngay từ khi đất nước giành độc lập năm 1945, Đảng và Nhà nước ta đã chú tâm xây dựng một hệ thống chính quyền địa phương thông qua các sắc lệnh đầu tiên số 63 và 77. Đến nay, trải qua các giai đoạn phát triển của đất nước, nhiều văn bản pháp luật được ban hành nhằm sửa đổi, cải cách tổ chức chính quyền địa phương cho phù hợp với từng thời kỳ. Căn cứ vào các bản Hiến pháp và các Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, vị trí pháp lý của chính quyền địa phương có thể chia thành các giai đoạn sau:

Giai đoạn từ sau cách mạng tháng 8 năm 1945 đến năm 1960: Sau khi đất nước giành độc lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành sắc lệnh số 63 (ngày 22 tháng 11 năm 1945) về Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính xã, huyện, tỉnh và Sắc lệnh số 77 (ngày 21 tháng 12 năm 1945) về tổ chức chính quyền tại các thành phố và thị xã. Trong thời kỳ này, thành tựu lớn nhất trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương là sự phân định khá rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Theo đó thì sự khác biệt về điều kiện kinh tế, địa lý, mật độ dân số, cơ sở hạ tầng… là những yếu tố chính  đòi hỏi tổ chức chính quyền phải khác nhau để phù hợp với tính chất, đặc thù của từng khu vực, đảm bảo phát huy đầy đủ năng lực quản lý của các cấp chính quyền của hai khu vực này.

Khi toàn quốc bước vào kháng chiến, một số Sắc lệnh được ban hành để bổ sung và sửa đổi cho hai Sắc lệnh 63 và 77. Nội dung sửa đổi quan trọng nhất là chuyển đổi việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong điều kiện đất nước có chiến tranh. Theo đó, Ủy ban hành chính được đổi thành Ủy ban kháng chiến.

Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1980: Trong bối cảnh cuộc đấu tranh giải phóng Miền Nam diễn ra, việc tổ chức và hoạt động của chính quyền nhà nước chỉ được thực hiện ở Miền Bắc nước ta. Điểm đặc biệt trong tổ chức chính quyền trong giai đoạn này là thành lập các khu tự trị (Tây Bắc, Việt Bắc…). Dựa trên sự khác nhau cơ bản giữa miền núi và đồng bằng; giữa miền xuôi nơi có nhiều người Kinh sinh sống và miền núi – nơi có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống; sự khác nhau về trình độ cũng như điều kiện sống của các vùng này mà Nhà nước ban hành Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 nhằm phân biệt tổ chức chính quyền địa phương theo khu vực miền xuôi – miền núi mà không có sự phân biệt về vùng nông thôn và thành thị như giai đoạn trước đó.

Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992: Là giai đoạn xây dựng chủ nghĩ xã hội trên toàn vẹn lãnh thổ đất nước. Do ảnh hưởng của các thể chế nhà nước Liên Xô cũ nên đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước đề cao nguyên tắc tập trung thống nhất, tập trung kế hoạch và tư tưởng làm chủ tập thể, vì vậy, chính quyền địa phương không được chú ý đúng mực. Đây là thời kỳ đất nước rơi vào tình trạng khủng hoảng kinh tế - xã hội nên chính quyền địa phương không phát huy được vai trò của mình. Bộ máy hành chính Trung ương can thiêp vào mọi lĩnh vực , toàn quyền quản lý và kiểm soát mọi hoạt động của các địa phương.

Việc tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền địa phương đều rập khuôn theo chính quyền cấp trên, chính quyền cấp trên có những bộ phận nào thì chính quyền địa phương cấp duới cũng có tương ứng những bộ phận ấy. Hội đồng nhân dân chưa thực sự là cơ quan quyền lực Nhà nước đại diện cho dân theo quy định của Hiến pháp mà dường như chỉ là cơ quan thông qua các quyết định đã rồi của các cấp ủy Đảng cùng câp.

Nếu như hai giai đoạn trước đó tổ chức chính quyền địa phương ít nhiều chú trọng đến yếu tố vùng miền thì giai đoạn này chính quyền địa phương không có sự phân biệt về các vùng lãnh thổ. Cơ chế bao cấp  “xin, cho” làm cho các địa phương không phát huy được thế mạnh, tạo tâm lý ỷ lại của các địa phương vào Trung ương, từ đó quyền tự do dân chủ trở nên hình thức.

2. Chính quyền địa phương trong thời kỳ Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và Luật bầu cử đại biểu HĐND hiện hành

Nếu như vai trò của tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn trước có sự trì trệ, chậm đổi mới; mô hình tổ chức chính quyền địa phương được vận dụng một cách rập khuôn, cứng nhắc thì đến giai đoạn này, cùng với nhận thức mới trong việc quản lý và vận hành nền kinh tế theo cơ chế thị trường có sự điều tiết và giám sát chặt chẽ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, các cấp chính quyền địa phương đã được trao quyền chủ động, sáng tạo và phát huy quyền dân chủ hơn trong việc tổ chức và hoạt động. Biểu hiện rõ nét nhất là thành lập ra các cơ quan thường trực, cơ quan chuyên môn cho HĐND và phân biệt rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhằm phát huy quyền lực của chính quyền địa phương.

Mặc dù có những quy định phân biệt vai trò, chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền nhưng trên thực tiễn thực thi thì cơ quan đại diện của dân và cơ quan chấp hành của cơ quan đại diện vẫn chưa thể hiện được đúng vai trò của mình như: HĐND chưa phát huy hết chức năng, nhiệm vụ là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương; UBND có biểu hiện lấn át HĐND…

 Giống như giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992, tổ chức chính quyền địa phương trong thời kỳ Hiến pháp năm 1992 không có sự phân biệt trong tổ chức cơ quan hành chính giữa đô thị với nông thôn, miền núi và hải đảo… Giữa tỉnh với thành phố trực thuộc Trung ương, huyện với quận, thị xã; xã với phường và thị trấn. Nghĩa là bộ máy chính quyền địa phương không có sự phân biệt theo đặc điểm, tính chất của từng vùng miền, mà vận dụng đồng nhất mô hình tổ chức cơ quan chính quyền một cách rập khuôn và cứng nhắc. Cách tổ chức như vậy không phát huy được tính sáng tạo và không khơi dậy được tiềm năng phát triển của từng địa phương. Vai trò của các cấp trung gian liên kết giữa Trung ương với địa phương từ đó cũng không được đảm bảo.

Sau khi bãi bỏ cấp kỳ thì chính quyền cấp tỉnh là cấp cao nhất có vi trí quan trọng trong việc truyền tải, triển khai thực hiện các chủ trương chính sách của Nhà nước ở địa phương, đồng thời tỉnh cũng là nơi chịu trách nhiệm trực tiếp trước Trung ương. Chính quyền cấp tỉnh, cụ thể là  HĐND và UBND tỉnh được trao thẩm quyền ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh các hoạt động trong phạm vi tỉnh mình. Chính quyền cấp dưới phải có trách nhiệm thực hiện đầy đủ các quy định của chính quyền cấp tỉnh và chịu sự chỉ đạo, giám sát trực trực tiếp của chính quyền cấp tỉnh.

Chính quyền cấp huyện là cấp chính quyền trung gian, vừa xa Trung ương vừa xa dân. Ngay từ Sắc lệnh số 63 và 77 năm 1945, chính quyền cấp huyện đã không được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, tức là chỉ có Ủy ban hành chính mà không có Hội đồng nhân dân. Song, đến những năm 70 và 80, Đảng và Nhà nước ta đã tăng cường chức năng cho cấp chính quyền này bằng việc sáp nhập những huyện nhỏ thành huyện lớn, phân công nhiều nhiệm vụ hơn trong tất cả các lĩnh vực từ kinh tế đến chính trị, văn hóa… Cấp huyện vừa là cấp kế hoạch, ngân sách vừa là cấp trực tiếp chỉ đạo sản xuất, kinh doanh. Từ đó, những nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cấp huyện bị phình ra làm giảm thẩm quyền của các cấp cơ bản là cấp tỉnh và cấp xã. Những năm gần đây, nhận thấy đây là một hạn chế trong tổ chức chính quyền cấp trung gian nên Nhà nước ta đã xác định lại vai trò của chính quyền cấp huyện chỉ còn là cấp có nhiệm vụ đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra cấp xã trong việc thực hiện Hiến pháp và pháp luật và giải quyết một số vấn đề được cấp tỉnh giao cho. Các nhiệm vụ khác của chính quyền cấp huyện được chuyển sang cho chính quyền cấp tỉnh và cấp xã.

Chính quyền cấp xã là một chính quyền hoàn chỉnh và là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta. Chính quyền cấp xã trực tiếp tổ chức cho nhân dân thực hiện Hiến pháp , pháp luật; thừa lệnh triển khai chỉ thị của cấp trên và có trách nhiệm quản lý tất cả các lĩnh vực trong phạm vi địa bàn xã.

Tuy Hiến pháp và Luật nước ta không có sự phân biệt giữa thành thị và nông thôn, nhưng căn cứ theo điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội, mật độ dân số, tỷ lệ lao động phi nông nghiệp, cơ sở hạ tầng… mà Nhà nước phân loại đô thị nước ta thành 5 loại, từ đô thị loại 1 như: Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Hải Phòng, Đà Nẵng… đến loại 5 là các thị trấn với tính cách là những trung tâm của huyện. Bên cạnh đó còn có các thị tứ, vừa nhỏ hẹp vừa không tập trung, vừa nông thôn vừa thành thị, song thị tứ là nền tảng sơ khai của sự hình thành và đẩy nhanh sự phát triển của đô thị. Cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị về cơ bản chỉ khác vùng nông thôn là có thêm các sở hoặc phòng phát triển, quản lý đô thị, còn lại các cơ quan, ban, ngành khác đều giống nhau.

Nhìn chung, mô hình quản lý các cấp chính quyền truyền thống ở nước ta những năm qua là một mô hình lấy quản lý kinh tế làm chủ đạo, nhưng quyền hạn và trách nhiệm quản lý của chính quyền địa phương đối với việc xây dựng và phát triển kinh tế đô thị không được quy định bằng các văn bản pháp luật. Điều này dẫn đến sự suy yếu tính tích cực của chính quyền địa phương trong việc tổ chức hợp lý sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Hơn nữa, do Chính phủ trong một thời gian dài quản lý kinh tế - xã hội theo tuyến dọc thông qua các ngành trực tiếp quản lý sản xuất , cung cấp, tiêu thụ, phân phối nhân lực, vật lực của doanh nghiệp nên chính quyền đô thị gặp khó khăn trong việc điều phối và tổ chức vận hành hệ thống kinh tế đô thị. Việc không pháp luật hóa trách nhiệm, quyền hạn và lợi ích giữa Trung ương và chính quyền địa phương làm cho chính quyền địa phương mất đi chức năng quản lý có tính độc lập tương đối, dẫn đến việc không thể phát huy tối ưu cơ cấu các ngành kinh tế và phát triển đô thị.

Đối với các doanh nghiệp và chủ thể kinh doanh, các cấp chính quyền địa phương thường dùng các biện pháp cưỡng chế hành chính để quản lý, kiểm soát và điều tiết các hoạt động của các doanh nghiệp, biến doanh nghiệp trở thành đơn vị phụ thuộc của cơ quan hành chính và chỉ có thể phát triển dưới sự phù trợ của lực lượng hành chính. Mô hình quản lý kinh tế này xuất phát từ lợi ích chính trị và kinh tế của các ngành và các vùng theo học thuyết kinh tế XHCN truyền thống, nghĩa là chỉ có Nhà nước XHCN (cấp Trung ương) mới có quyền đại diện cho lợi ích và ý chí của toàn dân và có chức năng tổ chức hoạt động kinh tế xã hội. Biện pháp quản lý này mang tính tất yếu khi nước ta bắt đầu xây dựng lại đất nước từ sau chiến tranh với trình độ sản xuất thấp kém, trong khi nhu cầu hàng hóa phục vụ đời sống cũng như bảo vệ thành quả xây dựng CNXH là rất lớn. Vì vậy, chính quyền địa phương buộc phải tuân thủ các chính sách do Trung ương quy định, tập trung nhân lực, vật lực để phát triển một số ngành kinh tế mũi nhọn.

Hiện nay, mặc dù nền kinh tế nước ta đã chuyển sang cơ chế thị trường có định hướng XHCN, kéo theo đó là việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước cũng thay đổi theo cơ chế mới, nhưng một số hạn chế của cơ chế cũ vẫn không được khắc phục hoàn toàn, như: không phân biệt được sự khác nhau trong quản lý hành chính Nhà nước ở đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, tạo ra một hệ thống chính quyền địa phương rập khuôn và cứng nhắc. Muốn khắc phục hạn chế này thì Nhà nước cần loại bỏ toàn bộ những quy định còn thể hiện cơ chế tập trung bao cấp ra khỏi hệ thống pháp luật về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và phân định chức năng của tổ chức chính quyền địa phương theo yếu tố vùng miền.

Nói đến hệ thống chính quyền địa phương chúng ta không thể không nói đến một điểm quan trọng – vấn đề tiền đề của việc tổ chức cơ quan quản lý địa phương - là phân định lãnh thổ quốc gia thành những đơn vị hành chính lãnh thổ. Ngay điều đầu tiên (Điều 118) trong quy định tổ chức HĐND và UBND của  Hiến pháp năm 1992 đã phân định:

 “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;

Tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện và thị xã;

Huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố thuộc tỉnh, thị xã chia thành phường và xã; quận chia thành phường.”

Việc phân chia lãnh thổ nhằm mục đích thiết lập cơ quan quản lý trong mỗi đơn vị hành chính lãnh thổ cho phù hợp, nhưng cho đến nay thì việc phân chia lãnh thổ vẫn chủ yếu dựa vào tính chủ quan duy ý chí chứ chưa thực sự dựa vào nguyên tắc phân định tự nhiên. Thực tiễn cho thấy, việc sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ của nước ta thời gian qua diễn ra rất phổ biến. Từ Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IV năm 1976, nhiều địa phương bị sáp nhập lại thành những đơn vị hành chính lãnh thổ quy mô lớn. Song, do tinh thần của công cuộc đổi mới hiện nay nên nhiều đơn vị trước kia sáp nhập lại phải tách ra. Từ 40 tỉnh, thành phố sau Nghị quyết đại hội Đảng IV, nay đã chia  tách thành 63 đơn vị cấp tỉnh; 500 quận, huyện và thành phố thuộc tỉnh nay thành 604 quận, huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh. Con số 9000 xã, phường thị trấn thời kỳ đó, nay là 10.500.

Như trên đã nói, mục đích của việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ là tổ chức bộ máy quản lý tương ứng tại các điểm dân cư. Tính chất và quy mô đơn vị hành chính là tiêu chí quyết định cách thức tổ chức các cơ quan chính quyền. Trách nhiệm của Nhà nước là xây dựng, ban hành chính sách phục vụ phát triển xã hội và tổ chức thực hiện chính sách đó trên quy mô toàn lãnh thổ. Để thực hiện công việc đó, cần thiết lập hệ thống cơ quan tương ứng mà một trong số đó là HĐND. Như vậy, HĐND là cơ quan nhà nước, hoạt động theo cơ chế dân chủ đại diện, thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước để tổ chức triển khai các chính sách của Nhà nước và tổ chức đời sống dân cư tại địa phương. Do HĐND là cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương đó nên HĐND phải mang nét đặc thù của vùng lãnh thổ. Nếu nơi nào không có tính đặc thù thì không nhất thiết phải tổ chức ra HĐND. Thực tế cho thấy, phần lớn các huyện, quận ít có tính đặc thù nên việc kế thừa và áp dụng tổ chức chính quyền địa phương cấp trung gian giống như Sắc lệnh 63 và 77 là hợp lý. Đến năm 2008, Quốc hội đã cho phép thì điểm không tổ chức HĐND ở 67 huyện, 32 quận và 483 phường trong 10 tỉnh, thành trực thuộc Trung ương.

 Trong khuôn khổ thí điểm, tính hành chính của UBND được nhấn mạnh, UBND nơi thực hiện thí điểm được trao thêm nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý đô thị và phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước. Chế độ trách nhiệm, mối quan hệ trong chỉ đạo, kiểm tra giữa UBND cấp trên với cơ quan hành chính quận, huyện, phường được định hình rõ nét và thống nhất hơn.

So với các Hiến pháp trước đây thì Hiến pháp hiện hành và Luật tổ chức HĐND và UBND có điểm khác biệt nữa là sự hình thành của các cơ quan thường trực và các ban của HĐND với chức năng tổ chức các hoạt động của HĐND; thẩm định trước các dự án của UBND trình trước HĐND, và trên hết là giúp cho việc giám sát của HĐND đối với UBND được hiệu quả và công minh hơn.

Mặc dù tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời kỳ Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam theo Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức HĐND và Luật bầu cử đại biểu HĐND hiện hành đã thể hiện nhiều ưu thế và chuyển biến rõ rệt trong quá trình đưa vào thực tiễn, song chúng ta thấy có một số hạn chế còn tồn tại như: cơ chế tập trung bao cấp vẫn còn duy trì ở mức độ nhất định trong bộ máy quản lý hành chính Nhà nước. Điều này được thể hiện ở những mặt sau:

-            Tổ chức hành chính của nước ta được chia thành 4 cấp (cấp Trung ương, tỉnh, huyện và xã) theo hình chóp nón. 3 cấp chính quyền địa phương đều phải thực thi các quy định pháp luật về vấn đề quản lý xã hội ở địa phương mà chưa được tổ chức “chính quyền tự quản” như xu hướng tiên tiến trên thế giới.

-            Không có một loại văn bản pháp luật nào dành riêng cho tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền thuộc các vùng, miền khác nhau về đặc điểm địa hình, dân số, đời sống kinh tế - văn hóa – xã hội… mà các quy định pháp luật chỉ dừng ở mức chung cho mọi cấp.

-     Cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền cấp dưới là bản sao của chính quyền cấp trên. Cấp trên có cơ quan và hình thức hoạt động nào thì cấp dưới cũng có cơ cấu và cách thức hoạt động như thế. Đây là hình thức tổ chức theo mô hình Xô viết với cơ quan quyền lực ở địa phương là Hội đồng nhân dân do dân trực tiếp bầu ra.

-    Các quy chế trong việc phối kết hợp giữa HĐND, UBND và tỉnh ủy cũng chưa chặt chẽ, rõ ràng. Các cơ quan chuyên môn của UBND các cấp còn rập khuôn theo mô hình tương ứng với các bộ, ngành Trung ương dù tính chất và yêu cầu quản lý ở mỗi cấp là khác nhau.

-    Cơ chế “xin – cho” – tàn dư của chế độ bao cấp - vẫn còn duy trì trong hệ thống chính quyền của nước ta, điển hình là việc cấp dưới thường xin ý kiến chỉ đạo hoặc đợi sự bảo trợ, phê duyệt của cấp trên mà không chủ động sáng tạo trong điều hành, quản lý ở địa phương mình.

-   Do tư duy nóng vội muốn tiến nhanh, tiến mạnh lên chủ nghĩa xã hội trong thời gian ngắn mà nhiều địa phương đã bị sáp nhập lại thành những đơn vị hành chính với quy mô lớn và không có sự phân biệt giữa các vùng với nhau. Điều này đã vượt quá năng lực và trình độ quản lý của các địa phương khiến cho nhiều đơn vị hành chính trở nên kém phát triển.

Có thể thấy, các quy định trong Hiến pháp về chính quyền địa phương năm 1992 đã kế thừa nhiều quy định của các Hiến pháp và Luật giai đoạn trước đó. Bên cạnh những thành tựu đã đạt được từ việc triển khai áp dụng các điều Luật mới thì Hiến pháp giai đoạn này còn những hạn chế mà Đảng và Nhà nước ta cần tiếp tục nghiên cứu kiện toàn, xây dựng Luật về chính quyền địa phương thể hiện tinh thần phân cấp mạnh mẽ và đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Xây dựng Luật về đơn vị hành chính, trong đó quy định rõ điều kiện, trình tự, thủ tục thành lập mới, giải thể, chia tách địa giới hành chính, tạo cơ sở lý luận và thực tiễn góp phần đổi mới thể chế về chính quyền địa phương để phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong xu thế hòa nhập với thế giới.