Thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng phổ biến trong đời sống chính trị - xã hội, khoa học chính trị, luật học, hành chính học, trong nhiều văn kiện của Đảng Cộng sản Việt Nam và trong một số văn bản pháp luật ở nước ta từ trước đến nay. Tuy nhiên, chưa có một văn bản hiện hành nào giải thích rõ và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”.
Trong từ điển tiếng Việt cũng chưa đưa ra khái niệm về chính quyền địa phương mà mới chỉ đưa ra thuật ngữ chính quyền được hiểu là “bộ máy điều hành, quản lý công việc của Nhà nước ở các cấp”. Chính quyền, hay quyền lực, được hiểu là “quyền và khả năng buộc một ai đó phải lệ thuộc vào ý chí của mình”.
Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên một trong những công việc đầu tiên của nhà nước là phân chia lãnh thổ quốc gia thành các đơn vị hành chính - lãnh thổ, đồng thời thiết lập quyền lực, bộ máy quản lý trên đơn vị hành chính - lãnh thổ. Số lượng cơ quan hành chính địa phương được quyết định mởi số lượng các đơn vị lãnh thổ, số lượng các cấp chính quyền nhằm thực hiện quyền lực trên lãnh thổ đó. Vì vậy, có thể hiểu rằng bộ máy quản lý, điều hành trên các đơn vị hành chính lãnh thổ được gọi là chính quyền địa phương hay Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức ở địa phương thực hiện quản lý, điều hành công việc của nhà nước trên địa bàn địa phương. Ở đây ta có thể nghiên cứu đến bản chất của vấn đề chứ không phải là bản thân thuật ngữ chính quyền địa phương. Có thể thấy rằng, thuật ngữ chính quyền địa phương chỉ là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những thiết chế được thành lập để quản lý, điều hành trên đơn vị lãnh thổ nhất định, và để quản lý, điều hành trên một đơn vị lãnh thổ thì những thiết chế đó có nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định và như vậy, đó là những thiết chế quyền lực nhà nước, hay quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở địa phương, tùy theo quy định của từng quốc gia. Điều này tùy thuộc vào chế độ chính trị, hình thức chính thể của nhà nước, tùy thuộc vào trình độ phát triển của nền dân chủ xã hội, vào cách thức quản lý xã hội của nhà nước và nhiều yếu tố khác.
Chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính của quốc gia luôn là quyền lực nhà nước chính thống nên nhà nước thực hiện quyền lực trên đơn vị hành chính lãnh thổ theo đúng các quy định của pháp luật và được pháp luật bảo vệ.
Nhà nước là một tổ chức công quyền, chính thống trong xã hội, vì vậy chính quyền được thiết lập trên các đơn vị hành chính của quốc gia luôn là quyền lực nhà nước, chính thống, do đó những thiết chế được thành lập để thực hiện quyền lực nhà nước trên đơn vị lãnh thổ luôn phải hợp hiến và hợp pháp, có nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, pháp luật quy định và bảo vệ.
Các thiết chế được thành lập để quản lý trên các đơn vị lãnh thổ, có thể tham gia vào các quan hệ dân sự với tư cách là pháp nhân, đồng thời những cơ quan đó đại diện cho quyền lực nhà nước, thay mặt nhà nước, hay nhân dân địa phương tham gia vào các mối quan hệ mang tính quyền lực, hay trong một số quan hệ kinh tế với tư cách là một pháp nhân công pháp - đại diện cho cộng đồng lãnh thổ để thực hiện những công việc chung của cộng đồng lãnh thổ thông qua việc ký kết các hợp đồng hành chính, thực hiện công vụ nhà nước. Các thiết chế được thành lập để quản lý có các nhiệm vụ, quyền hạn nhất định do pháp luật quy định; đồng thời thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo một thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.
Như vậy, có thể hiểu: chính quyền địa phương là những thiết chế nhà nước, hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ địa phương, có tư cách pháp nhân quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến và hợp pháp để quản lý, điều hành mọi mặt đời sống nhà nước, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, thủ tục, cách thức nhất định do pháp luật quy định.
Từ những vấn đề nêu trên, có thể thấy rằng, khái niệm về chính quyền địa phương được phân hóa thành hai loại quan điểm: Quan điểm quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp và quan điểm chính quyền địa phương theo nghĩa rộng.
Theo quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp, Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa phương thường đề cập đến 2 cơ quan là: cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương tức là Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương tức là Uỷ ban nhân dân hay còn gọi là Ủy ban hành chính.
Theo quy định về chính quyền địa phương được thể hiện trong các bản Hiến pháp được cụ thể như sau: Chương V của Hiến pháp năm 1946 và chương VII của Hiến pháp năm 1959 quy định "Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính". Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 cũng có tên chương là "Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân". Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, chúng ta có các luật với tên gọi của luật cũng là 2 cơ quan này. Ví dụ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983, năm 1989, năm 1994 và năm 2003 hiện hành. Nhưng có một ngoại lệ là: Sau ngày hòa bình lập lại trên miền Bắc, ngày 29/4/1958, tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa I đã thông qua Luật số 110 với tên gọi là "Luật Tổ chức chính quyền địa phương".
Theo quan niệm chính quyền địa phương theo nghĩa rộng, nếu chính quyền địa phương chỉ bao gồm 2 cơ quan là Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân là chưa đầy đủ, không phản ánh đúng thực tế phát triển pháp luật của nước ta những năm vừa qua về chính quyền địa phương.
Bắt đầu từ năm 1962 đến năm 1994 và 2003, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân đã không trực tiếp sử dụng tên gọi “chính quyền địa phương”. Các phiên bản luật càng về sau đã bổ sung thêm nhiều Điều, Mục để quy định về cơ cấu tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Luật năm 1962 lần đầu tiên qui định Hội đồng nhân dân các cấp thành lập các Ban chuyên trách của Hội đồng nhân dân; quy định Ủy ban hành chính các cấp có quyền quyết định thành lập, bãi bỏ các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính. Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban hành chính chịu sự lãnh đạo của Ủy ban hành chính cùng cấp, thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với Ủy ban hành chính cấp này…
Vì vậy, theo quan điểm này, khái niệm chính quyền địa phương nếu hiểu chỉ gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là hẹp, không phù hợp và không phản ánh sự phát triển của pháp luật về cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, làm giảm đi mục đích và ý nghĩa của việc thành lập các Ban của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân và vai trò của chúng trong việc góp phần tăng cường hiệu lực hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, hoạt động bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Vì vậy, chính quyền địa phương nên quan niệm rộng hơn, không chỉ Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mà còn bao gồm các cơ quan, tổ chức được thành lập trên cơ sở Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta theo quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành với khái niệm "chính quyền địa phương", “quản lý và tự quản địa phương” ... của các nước, cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây:
- Chính quyền địa phương của nước ta hiện nay được quan niệm là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương.
- Không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa phương như Tòa án nhân dân và Viện Kiểm sát Nhân dân, mà còn bao gồm cả các cơ quan của các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương như cơ quan Công an, Quân sự, Hải quan, Thuế... Vì những cơ quan này không do nhân dân địa phương thành lập ra dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan Bộ, ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm thủ trưởng các cơ quan này và trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
- Chính quyền địa phương của nước ta, theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân 2003 hiện hành, được tổ chức 3 cấp đơn vị hành chính là: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (được gọi chung là cấp tỉnh); Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Ở tất cả các đơn vị hành chính nói trên, không phân biệt sự khác nhau về vị trí, tính chất, vai trò, ở địa ban nông thôn hay đô thị... đều được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, đều tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
- Các cơ quan chính quyền địa phương ở nước ta theo quy định của của Hiến pháp và pháp luật hiện hành, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền theo qui định của Hiến pháp và pháp luật, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, có sự kết hợp giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.