1. Quyết định hành chính được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền
Quyết định hành chính được ban hành bởi nhiều chủ thể khác nhau nhưng tất cả các chủ thể đó đều sử dụng quyền lực nhà nước khi ban hành quyết định. Đó có thể là các chủ thể nằm trong bộ máy nhà nước, thường xuyên sử dụng quyền lực nhà nước như các cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; có thể được ban hành bởi các chủ thể nằm ngoài bộ máy nhà nước nhưng được Nhà nước trao quyền trong những trường hợp nhất định như người chỉ huy tàu bay, tàu biển được Nhà nước trao quyền ban hành quyết định tạm giữ người theo thủ tục hành chính đối với người có hành vi vi phạm hành chính trên các phương tiện đó khi máy bay, tàu biển đã rời khỏi sân bay, bến cảng.
Không chỉ là sử dụng quyền lực nhà nước, các chủ thể ban hành quyết định hành chính còn phải ban hành đúng thẩm quyền. Tức là, quyết định hành chính phải được ban hành trong giới hạn quyền lực được pháp luật quy định cho từng chủ thể. Giới hạn đó thể hiện ở cả nội dung, tính chất, mức độ các vấn đề mỗi chủ thể được quyền quản lý. Ví dụ, các cơ quan Thanh tra nhà nước đều có thẩm quyền thanh tra nhưng mỗi cơ quan chỉ có thẩm quyền thanh tra trong giới hạn nhất định do pháp luật quy định và vì vậy các quyết định thanh tra phải phù hợp thẩm quyền đó. Chẳng hạn, Tổng Thanh tra Chính phủ được ban hành quyết định thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân một tỉnh cụ thể, nhưng Chánh Thanh tra tỉnh thì không thể ra quyết định thanh tra đối với ủy ban nhân dân tĩnh mà chỉ được ban hành quyết định thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban nhân dân huyện, của sở trong tĩnh...
Đây là đặc điểm của tất cả các quyết định pháp luật nói chung, có giá trị phân biệt quyết định pháp luật với các văn bản không phải văn bản pháp luật như văn bản của các tổ chức xã hội, văn bản hành chính thông dụng...
2. Quyết định, hành chính thể hiện ý chí của Nhà nước và được Nhà nước bảo đảm thực hiện
Đặc điểm được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền của quyết định hành chính đã phản ánh một phần yếu tố ý chí của Nhà nước trong nội dung quyết định, vì khi một chủ thể tiến hành các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước là chủ thể đó nhân danh Nhà nước, thể hiện ý chí của Nhà nước trong các quyết định của mình. Hơn nữa, quản lý hành chính nhà nước là quá trình tác động của chủ thể quản lý lên đối tượng chịu sự quản lý nhằm đạt được những mục đích mà Nhà nước định trước. Phần lớn các tác động này được chứa đựng trong các quyết định hành chính. Để các tác động quản lý được các đối tượng chịu sự quản lý tiếp nhận, thực hiện dễ dàng, đạt hiệu quả cao, mỗi tác động phải là kết quả của sự vận dụng các quy luật khách quan về sự vận động của đời sống xã hội, dựa trên những điều kiện quản lý cụ thể. Lẽ dĩ nhiên, sự vận dụng, đánh giá các quy luật khách quan, các điều kiện quản lý cụ thể đó không thể tránh khỏi quan điểm, cách nhìn nhận chủ quan của Nhà nước. Vì vậy, nội dung quyết định hành chính thể hiện rõ mong muốn của Nhà nước tác động vào đối tượng nào, trong lĩnh vực quản lý nào, tác động theo chiều hướng, cách thức nào. Đồng thời, ý chí của Nhà nước trong quyết định hành chính còn được thể hiện ở chỗ: mặc dù khi ban hành quyết định, chủ thể ban hành có thể xem xét, lấy ý kiến của đối tượng tác động của quyết định về những vấn đề liên quan đến nội dung quyết định nhưng các ý kiến đó chỉ có giá trị tham khảo, nhằm giảm bốt khả năng nhìn nhận vấn đề một cách phiến diện, chủ quan của người ban hành quyết định. Nội dung quyết định không bao giờ là sự thỏa thuận ý chí giữa chủ thể quản lý và đối tượng chịu sự quản lý.
Chính vì quyết định hành chính thể hiện ý chí Nhà nước - ý chí mà không phải bao giờ cũng trùng với ý chí của đối tượng chịu sự quản lý - đồng thời, mục đích quản lý nhà nước chỉ có thể đạt được thông qua quá trình thực hiện các quyết định hành chính nên quyết định hành chính cần được Nhà nước bảo đảm thực hiện trên thực tế. Nhà nước bảo đảm thực hiện quyết định hành chính bằng nhiều biện pháp khác nhau như các biện pháp tổ chức, biện pháp kinh tế và các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Việc Nhà nước bảo đảm thực hiện quyết định hành chính là bảo đảm cho ý chí Nhà nước được thực hiện, bảo đảm cho việc thực thi quyền lực nhà nước.
3. Quyết định hành chính được ban hành theo hình thức, thủ tục do pháp luật quy định
Hình thức quyết định hành chính bao gồm hình thức pháp lý (tên loại quyết định) và thể thức (mẫu, bố cục) của quyết định. Thông thường, hình thức pháp lý được quan tâm nhiều hơn vì hình thức pháp lý của quyết định gắn liền với thẩm quyền ban hành và công việc được giải quyết bởi quyết định. Hơn nữa, hình thức pháp lý cũng thường kéo theo kiểu bố cục và mẫu trình bày của quyết định. Hình thức của quyết định phụ thuộc vào chủ thể và mục đích ban hành quyết định. Mặc dù không quan trọng bằng nội dung nhưng hình thức cũng là một trong những tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của quyết định. Nếu quyết định được ban hành không theo hình thức pháp luật quy định thì có thể ảnh hưởng tới việc trình bày nội dung quyết định, giá trị pháp lý và việc tổ chức thực hiện quyết định.
Cũng như tất cả các hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước, hoạt động ban hành quyết định hành chính phải tuân theo những thủ tục nhất định do pháp luật quy định. Thủ tục ban hành quyết định hành chính bao gồm nhiều hoạt động cụ thể được phân chia thành nhiều giai đoạn, nhiều bước, nhiều khâu. Trong đó, mỗi khâu, mỗi bước, mỗi giai đoạn có sự tham gia của những chủ thể khác nhau, tiến hành những hoạt động cụ thể với mục đích riêng và cùng hướng tới mục đích chung là tạo ra quyết định hành chính có chất lượng cao, sở dĩ phải tuân theo thủ tục pháp luật quy định vì đó là quy trình xây dựng đã được chính thức hóa dựa trên những kết quả nghiên cứu khoa học và sự kiểm nghiệm, đúc rút kinh nghiệm thực tế. Thủ tục xây dựng quyết định một mặt góp phần làm giảm sự ảnh hưởng của tính cách cá nhân của những người tham gia soạn thảo quyết định, mặt khác phát huy tính chuyên môn hóa trong quản lý tạo điều kiện phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các chủ thể tham gia quá trình xây dựng quyết định, nâng cao chất lượng quyết định. Đồng thời, thủ tục cũng là cơ sở để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra, giám sát hoạt động xây dựng quyết định.
Có nhiều thủ tục được quy định tương ứng với từng loại quyết định và từng nội dung công việc được giải quyết bởi quyết định hành chính. Nói chung, quyết định càng quan trọng thì thủ tục ban hành càng phức tạp. Khi ban hành mỗi loại quyết định hành chính hay mỗi quyết định hành chính để giải quyết công việc cụ thể, chủ thể ban hành quyết định phải tuân theo đúng thủ tục pháp luật quy định cho việc ban hành loại quyết định hoặc giải quyết công việc đó. Chẳng hạn, khi ban hành nghị định, Chính phủ phải tuân theo thủ tục ban hành nghị định quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và các văn bản cụ thể hóa Luật này; khi ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền ban hành quyết định phải tuân theo thủ tục ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Việc không tuân thủ thủ tục ban hành quyết định có thể ảnh hưởng tới chất lượng quyết định, trong một số trường hợp có thể làm cho quyết định được ban hành không có giá trị pháp lý.
4. Quyết định hành chính được ban hành để thực hiện quyền hành pháp
Quyền lực nhà nước nói chung gồm ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Mỗi quyền đó được nắm giữ và thực hiện chủ yếu bởi một nhóm cơ quan nhất định và hình thức thực hiện quyền lực cơ bản là ban hành các quyết định pháp luật. Việc sử dụng quyền lực nhà nước không chỉ yêu cầu đúng thẩm quyền của chủ thể sử dụng mà còn cần được sử dụng đúng mục đích. Vì vậy, quyền hành pháp phải được sử dụng để thi hành pháp luật, mà chủ yếu là luật, nên các quyết định hành chính có tính dưới luật và để thi hành luật.
Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản dưới luật (văn bản pháp quy) để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc phạm vi quyền hành pháp. Quyền hành chính là quyền tổ chức bộ máy quản lý, sắp xếp nhân sự, điều hành công việc quốc gia, sử dụng nguồn tài chính và công sản để thực hiện những chính sách quốc gia. Do đó, quyền hành pháp được thực hiện thông qua cả hoạt động ban hành quyết định hành chính quy phạm và quyết định hành chính cá biệt.
a) Quyết định hành chính quy phạm được ban hành để thực hiện quyền hành pháp:
Như trên đã nói, mỗi loại quyết định pháp luật được ban hành để thực hiện một phần quyền lực nhà nước. Mặc dù khi thực hiện quyền lập pháp, Quốc hội đã đặt ra các quyết định lập pháp - những quyết định quan trọng nhất của hệ thống pháp luật, nhưng để thực hiện quyền hành pháp (tức là quyền thi hành pháp luật) các cơ quan hành chính không chỉ có nhiệm vụ thi hành các quyết định của cơ quan quyền lực mà còn phải ban hành nhiều quyết định hành chính quy phạm mới có thể quản lý mọi mặt đời sống xã hội và điều hành bộ máy hành chính, sở dĩ cơ quan hành chính cần ban hành quyết định hành chính quy phạm để thực hiện quyền hành pháp vì:
Một là, quyết định hành chính quy phạm có vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa các quyết định lập pháp. Các quyết định lập pháp thường ít nhiều mang tính chất khung, tức là thường điều chỉnh những quan hệ xã hội cơ bản, quan trọng. Khi đó, các quy phạm pháp luật trong quyết định lập pháp không đủ chi tiết để điều chỉnh tất cả các quan hệ xã hội cần thiết hay để có thể thực hiện một cách dễ dàng trên thực tế. Đây là vấn đề luật khung hay luật chi tiết đã được bàn đến trong nhiều năm qua. Nói chung, các quy định của pháp luật và thực tiễn pháp lý hướng tới việc cố gắng ban hành luật, pháp lệnh chi tiết. Bởi lẽ, luật pháp lệnh chi tiết có những ưu điểm đáng kể là bảo đảm tính dân chủ, tính khách quan của quá trình xây dựng pháp luật; giảm bớt chồng chéo, mâu thuẫn giữa luật, pháp lệnh và văn bản có hiệu lực thấp hơn; xóa dần thói quen chờ văn bản chi tiết mới thực hiện luật, pháp lệnh ngay cả khi luật, pháp lệnh không thực sự cần văn bản chi tiết thi hành; tránh nguy cơ quyền lập quy lấn át quyền lập pháp do số lượng văn bản lập quy quá lớn và các văn bản được trực tiếp thi hành trên thực tế chủ yếu là văn bản lập quy. Mặc dù luật, pháp lệnh chi tiết có nhiều ưu điểm như vậy, nhưng không phải khi nào cũng có thể ban hành được luật, pháp lệnh chi tiết. Có thể kể đến những trường hợp không nên ban hành luật, pháp lệnh chi tiết: quy định về vấn đề phức tạp, chủ đề khó, đặc biệt trong trường hợp quy định vấn đề khá mới mẻ trong điều chỉnh pháp luật cần có thời gian để nghiên cứu, rút kinh nghiệm; quy định về vấn đề cần điều chỉnh trên diện rộng nhưng những điều kiện cụ thể để thực hiện luật rất khác nhau ở các vùng, miền; điều chỉnh vấn đề đang trong quá trình thay đổi nhanh. Như vậy, một điều rõ ràng rằng lúc nào cũng có những quyết định lập pháp chỉ điều chỉnh mức độ chung. Trong khi đó, hành pháp cần cụ thể, linh hoạt để đáp ứng nhu cầu đa dạng của thực tiễn nên bên cạnh hoạt động lập pháp bao giờ cũng tồn tại hoạt động lập quy để bảo đảm hài hòa giữa nhu cầu ổn định và nhu cầu mềm dẻo, linh hoạt trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Nói cách khác, chi tiết hóa quyết định lập pháp cũng là hoạt động chấp hành - điều hành, một hoạt động cơ bản của cơ quan hành chính để quản lý hành chính nhà nước.
Hai là, cơ quan lập pháp không hoạt động thường xuyên và bên cạnh việc ban hành các quyết định lập pháp, cơ quan lập pháp còn phải thực hiện hoạt động giám sát và quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia. Với thời gian dành cho hoạt động lập pháp có hạn, cơ quan lập pháp chỉ có thể ban hành các quyết định tập trung vào việc điều chỉnh những quan hệ xã hội có mức độ quan trọng nhất định, cơ quan lập pháp không đủ thời gian, điều kiện để ban hành đủ quy phạm điều chỉnh mọi quan hệ pháp luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống. Mặt khác, với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan lập pháp không thể giải quyết tốt các vấn đề cụ thể, nhất là những công việc mang tính chất chuyên môn. Cơ quan quyền lực “không thể dự kiến được mọi tình huống cụ thể mà cơ quan hành chính sẽ phải xử lý”. Tình trạng này dẫn tới một thực tế là cơ quan lập pháp của quốc gia nào cũng phải chuyển giao một phần công việc xây dựng pháp luật cho cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời, thực tế xã hội cần điều chỉnh bởi pháp luật luôn biến đối không ngừng. Nhu cầu điều chỉnh pháp luật luôn phát sinh, thay đổi. Trong nhiều trường hợp đời sống xã hội đòi hỏi sự phản ứng nhanh nhạy của Nhà nước để kịp thời tạo môi trường pháp lý thích hợp cho các quan hệ xã hội phát triển hay hạn chế, loại trừ các biểu hiện tiêu cực trong cuộc sống. Sự nhanh nhạy, linh hoạt đó khó có thể được đáp ứng bởi hoạt động lập pháp nhưng lại dễ dàng tìm thấy trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Ba là, bộ máy hành chính là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, đồng thời có tính độc lập tương đối cả về tổ chức và hoạt động. Sự độc lập tương đối đó bảo đảm cho bộ máy hành chính có thể hoàn thành được chức năng, nhiệm vụ của mình. Sự độc lập thể hiện một phần trong việc cơ quan hành chính tự tổ chức và điều hành hoạt động của chính bộ máy đó ở một giới hạn nhất định.
Việc tổ chức và điều hành này không chỉ được thực hiện bằng các biện pháp tổ chức trực tiếp mà còn được thực hiện bằng việc ban hành các quyết định hành chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ chế phối hợp hoạt động của các cơ quan trong bộ máy đó. Chẳng hạn, Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Tổng cục thuộc Bộ; Bộ trưởng quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Vụ, Thanh tra Bộ...
Như vậy, cơ quan hành chính ban hành rất nhiều quyết định hành chính quy phạm để thực hiện quyền hành pháp, nhưng tất cả các quyết định đó đều bị giới hạn bởi các quyết định lập pháp. Cụ thể là giới hạn hoạt động lập quy do cơ quan lập pháp ấn định quyết định hành chính có hiệu lực pháp lý thấp hơn luật, nội dung quyết định hành chính không được trái với luật.
b) Quyết định hành chính cá biệt được ban hành để thực hiện quyền hành pháp:
Ban hành quyết định hành chính cá biệt là hoạt động áp dụng quy phạm pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước. Áp dụng quy phạm pháp luật là việc cơ quan, cán bộ, công chức nhà nước tổ chức cho các chủ thể khác thực hiện pháp luật. Trong quản lý hành chính nhà nước, áp dụng quy phạm pháp luật thường được tiến hành trong các trường hợp: cần áp dụng các biện pháp khen thưởng, cưỡng chế hành chính; khi các quyền và nghĩa vụ pháp lý hành chính của các chủ thể không mặc nhiên phát sinh, thay đổi hay chấm dứt nếu không có sự can thiệp của Nhà nước; trong một số trường hợp, Nhà nước thấy cần phải tham gia để kiểm tra, giám sát hoạt động của các bên tham gia quan hệ pháp luật hành chính hoặc Nhà nước xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một số sự kiện thực tế.
Các chủ thể quản lý hành chính nhà nước có thể ban hành quyết định cá biệt để chủ động xác định những quyền và nghĩa vụ cụ thể cho từng đối tượng trong những tình huống xác định hay áp dụng các biện pháp khen thưởng, chế tài cụ thể. Bằng việc ban hành các quyết định hành chính cá biệt, chủ thể quản lý làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ quản lý cụ thể, qua đó làm cho các văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện hay bộ máy hành chính hoạt động hài hòa, đúng pháp luật. Nếu không có hoạt động ban hành quyết định hành chính cá biệt thì trong nhiều trường hợp pháp luật không được thực hiện. Khi đó, pháp luật chỉ là khung pháp lý tĩnh, là những tình huống được dự liệu, áp dụng pháp luật góp phần quan trọng trong việc đưa pháp luật vào cuộc sống.