Thời kỳ trước khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 ra đời: Thời kỳ này cũng có một số văn bản pháp luật quy định về thẩm quyền, thủ tục ban hành và việc xử lý quyết định hành chính như Nghị định số 142/CP ngày 28-9-1963 của Hội đồng Chính phủ ban hành Điều lệ về công tác công văn, giấy tờ và công tác lưu trữ, Thông tư số 33-BT ngày 10-12-1992 của Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước... Tuy nhiên, các quy định đó rất tản mạn, không đầy đủ, đồng bộ, không cung cấp đủ cơ sở pháp lý cần thiết cho hoạt động xây dựng và xử lý quyết định hành chính. Vì vậy, nhiều quyết định hành chính ban hành chưa đúng thẩm quyền, thủ tục, nội dung còn chưa tuân theo pháp luật, chưa hợp lý... và việc xử lý quyết định chưa hợp pháp, chưa hợp lý, chậm, khiến cho nhiều quyết định không còn được thực hiện trên thực tế nhưng không bị xử lý nên về nguyên tắc vẫn còn hiệu lực pháp lý, ảnh hưởng không tốt đến việc bảo đảm pháp chế.

Chất lượng của các quyết định hành chính nói chung có những thay đổi nhất định qua các thời kỳ khác nhau. Nhìn dưới góc độ nhận thức thì có thể thấy sự khác biệt về chất lượng của quyết định hành chính cũng được nâng lên rất nhiều kể từ khi Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật ra đời, phù hợp với yêu cầu quản lý nhà nước thời kỳ đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế.

Tuy nhiên, do chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng quyết định hành chính. Việc ban hành quyết định hành chính cá biệt thường có ít chủ thể tham gia. Ngược lại, có khá nhiều chủ thể tham gia quá trình xây dựng quyết định hành chính quy phạm, sở dĩ có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng quyết định hành chính quy phạm là bởi vì để đưa ra được các quy phạm pháp luật thực sự là quy tắc xử sự có tính phổ biến, điển hình, có tính khả thi, mang lại hiệu quả tác động cao và phù hợp với các quy tắc xử sự khác thì các vấn đề liên quan đến quan hệ xã hội sẽ được điều chỉnh cần được xem xét một cách khách quan, toàn diện. Sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau có mục đích chính là tránh khả năng đưa ra các quy phạm phiến diện, duy ý chí. Các chủ thể khác nhau tham gia vào quá trình xây dựng quyết định ở những giai đoạn khác nhau, với vai trò khác nhau. Việc không phát huy hết vai trò của một, một số hoặc tất cả các chủ thể đó đều ảnh hưởng không tốt đến chất lượng của quyết định được xây dựng. Chẳng hạn, để thi hành Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 trước kia, hoặc Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 hiện nay, Chính phủ phải ban hành rất nhiều nghị định quy định về vi phạm hành chính và xử phạt vi phạm hành chính. Với số lượng nghị định lớn như vậy thì việc có những mâu thuẫn, chồng chéo giữa các quy định trong đó là điều khó tránh khỏi. Tuy nhiên, nếu xem xét dưới góc độ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan tham gia xây dựng các nghị định đó thì vấn đề này cũng đáng được suy nghĩ. Mặc dù các nghị định được Chính phủ phân công cho các Bộ, ngành chủ trì soạn thảo nhưng tất cả các nghị định đó đều do một cơ quan ban hành (Chính phủ), một cơ quan thẩm định (Bộ Tư pháp), hơn nữa nội dung các nghị định này tập trung vào một vấn để (xử lý vi phạm hành chính) mà lại để xảy ra tình trạng phần lớn các nghị định sao chép lại những nội dung Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính hay Luật xử lý vi phạm hành chính đã quy định như các nguyên tắc xác định thẩm quyền xử phạt, tình tiết tăng nặng, các thời hạn, thời hiệu trong xử lý vi phạm hành chính, thủ tục nộp phạt...; hay, có nhiều hành vi vi phạm hành chính có tính chất tương tự nhau nhưng quy định ở các nghị định khác nhau với mức xử phạt khác nhau đáng kể. Nếu giả thiết các cơ quan tham gia vào quá trình xây dựng các nghị định đó phát huy hết vai trò của mình thì cơ quan soạn thảo sẽ phải nghiên cứu kỹ các quy định có liên quan trước khi soạn thảo nghị định mới nên chắc chắn sẽ không đưa ra những quy định không thống nhất với các quy định trước đó; cơ quan thẩm định khi thẩm định dự thảo nghị định sau hoàn toàn có thể phát hiện ra những điểm mâu thuẫn, không thống nhất với các nghị định đã được chính cơ quan này thẩm định trước đó; cơ quan thông qua khi xem xét thông qua nghị định cũng dễ dàng phát hiện ra những khiếm khuyết trên. Từ trường hợp này có thể thấy những trường hợp quyết định hành chính do các cơ quan khác nhau ban hành, về những lĩnh vực quản lý khác nhau thì càng có nhiều khả năng chứa đựng những quy định chồng chéo, mâu thuẫn, không thống nhất.

Xét ở góc độ trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng quyết định hành chính khiếm khuyết không được quy định rõ ràng. Pháp luật hiện hành có một số quy định về chế độ trách nhiệm của người ban hành quyết định hành chính khiếm khuyết. Tuy nhiên, việc xác định trách nhiệm cá nhân trong nhiều trường hợp không dễ. Chẳng hạn, tham gia xây dựng quyết định hành chính quy phạm có nhiều chủ thể khác nhau, mặc dù trách nhiệm chính đối với chất lượng của quyết định thuộc về cơ quan ban hành, nhưng cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định cũng có trách nhiệm một phần. Vấn đề là mỗi chủ thể chịu trách nhiệm đến đâu và xác định khiếm khuyết nào được tạo ra bởi hoạt động của chủ thể nào là chủ yếu thì không có căn cứ nào để xác định. Chính vì vậy, số lượng quyết định hành chính khiếm khuyết được ban hành rất nhiều, nhiều trường hợp hậu quả khá rõ ràng nhưng số lượng cơ quan, cá nhân bị xử lý do ban hành quyết định khiếm khuyết thì rất ít. Có thể nhận định rằng, nếu “nhà sản xuất” không phải chịu trách nhiệm về chất lượng “sản phẩm” của mình thì hi vọng “nhà sản xuất” chú trọng chất lượng “sản phẩm” trong quá trình sản xuất là không lớn. Cho nên thực tế là, các quyết định hành chính khiếm khuyết vẫn tiếp tục được ban hành như là một hệ quả tất yếu của chính chế độ trách nhiệm còn thiếu rõ ràng đối với các chủ thể có liên quan.

Từ những vấn đề nêu trên việc hoàn thiện pháp luật về chế độ trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định không bảo đảm chất lượng là rất cần thiết. Các quy định của pháp luật và hoạt động thực tiễn liên quan đến quá trình xây dựng, kiểm tra, giám sát quyết định hành chính đều có mục đích bảo đảm chất lượng cho các quyết định được ban hành, nhưng sự tồn tại các quyết định khiếm khuyết là thực tế khách quan. Hậu quả bất lợi gây ra bởi các quyết định hành chính quy phạm không bảo đảm chất lượng thiết tưởng không cần phải nói thêm nữa. Ngay cả đối với các quyết định hành chính cá biệt không bảo đảm chất lượng, hậu quả gây ra không chỉ trực tiếp đối với các cá nhân, tổ chức có quyền, lợi ích liên quan mà còn có những ảnh hưởng bất lợi sâu, rộng hơn nữa. Ví dụ, trong các cuộc thanh tra việc thực hiện Luật khiếu nại cho thấy có một số lượng nhất định quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật rồi nhưng vẫn phải thay đổi nội dung. Điều này kéo theo nhiều hậu quả như: người khiếu nại không thỏa mãn với kết quả giải quyết khiếu nại nên mặc dù không còn quyền khiếu nại nữa nhưng người dân vẫn tiếp tục khiếu nại và các cơ quan nhà nước phần nào phải thừa nhận khiếu nại đó là có cơ sở, tức là phải phá vỡ các quy định của pháp luật; người dân mất niềm tin vào chính quyền, không tin vào hoạt động của các cơ quan nhà nước ngay với các hoạt động đúng đắn.

Vậy, vì sao lại có hiện tượng tồn tại nhiều quyết định hành chính khiếm khuyết trong thực tế như vậy. Lẽ dĩ nhiên có nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó có nguyên nhân về chế độ trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định.

Cho đến nay vấn đề trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định hành chính được quy định trong các Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đã quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Việc quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định hành chính khiếm khuyết là cần thiết vì khi một cá nhân làm thiệt hại đến lợi ích chính đáng dù chỉ của một cá nhân khác Nhà nước đã buộc họ phải gánh chịu những hậu quả bất lợi thông qua việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với họ, vậy thì khi một cơ quan nhà nước ban hành quyết định không bảo đảm chất lượng làm thiệt hại đến lợi ích nhà nước, xã hội, công dân, cản trở hoặc đẩy lùi sự phát triển kinh tế - xã hội thì tất yếu phải chịu trách nhiệm pháp lý về hành vi của mình. Hơn nữa, cùng là hành vi vi phạm pháp luật nhưng hành vi của các chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước có khả năng gây nguy hiểm nhiều hơn hành vi của các chủ thể không sử dụng quyền lực nhà nước. Mặt khác, trách nhiệm pháp lý được quy định không chỉ có giá trị trừng phạt khi đã có hành vi vi phạm pháp luật xảy ra mà còn có giá trị phòng ngừa vi phạm pháp luật. Do vậy, việc quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định khiếm khuyết có tác động tích cực đến quá trình xây dựng quyết định, buộc cơ quan ban hành phải thận trọng nhằm tránh ban hành quyết định có khiếm khuyết. Đáng tiếc rằng, các quy định của pháp luật về trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định mới chỉ đặt ra khi ban hành các quyết định trái pháp luật mà chưa đặt ra khi ban hành các quyết định bất hợp lý; trách nhiệm của các cơ quan ban hành quyết định không bảo đảm chất lượng được quy định rất chung chung theo kiểu phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật, hay phải bị xử lý theo quy định của pháp luật nên việc truy cứu trách nhiệm trên thực tế hầu như không thực hiện được. Thực tế tồn tại số lượng lớn quyết định trái pháp luật chứng tỏ chế độ trách nhiệm đó không hiệu quả hoặc thiếu các biện pháp bảo đảm cần thiết. Vì vậy, cần hoàn thiện chế độ trách nhiệm này bằng cách:

Thứ nhất, xác định cụ thể hơn trách nhiệm pháp lý của cơ quan ban hành quyết định hành chính không bảo đảm chất lượng. Ngoài việc quy định chung là người ban hành quyết định không bảo đảm chất lượng phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dần sự, trách nhiệm hình sự thì cần có những quy định mang tính định tính, định lượng rõ ràng hơn làm cơ sở cho việc xác định dạng trách nhiệm pháp lý và truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với từng trường hợp cụ thể. Tuy nhiên, phải thừa nhận đây là công việc không dễ vì tính nguy hiểm cho xã hội của hành vi ban hành quyết định không bảo đảm chất lượng là không thể phủ nhận, nhưng mức độ nguy hiểm và tiêu chuẩn đánh giá mức độ nguy hiểm của các hành vi này hết sức trừu tượng. Việc đặt tên cho hành vi vi phạm, xác định chế tài tương ứng là điều rất khó. Do vậy, cần có những nghiên cứu đầy đủ hơn để có thể xem đây là một dạng trách nhiệm pháp lý đặc thù trong hoạt động của Nhà nước mà không chỉ đơn thuần là trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hay trách nhiệm hình sự để từ đó định ra hành vi vi phạm, chế tài áp dụng, thủ tục truy cứu thích hợp.

Thứ hai, quy định trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định không chỉ đối với trường hợp ban hành quyết định hành chính trái pháp luật mà bao gồm cả trường hợp ban hành quyết định hành chính bất hợp lý. Mặc dù như trên đã nói, việc xác định quyết định hành chính bất hợp lý có những khó khăn nhất định so với xác định quyết định hành chính bất hợp pháp, nhưng đó không phải là điều không thể làm được, nhất là khi quyết định quy phạm gây ra những phản ứng tiêu cực từ phía xã hội hoặc gây hậu quả bất lợi rõ rệt, hay khi quyết định cá biệt được ban hành thiếu cơ sở thực tế, hay dựa trên cơ sở thực tế được đánh giá một cách sai lầm.

Thứ ba, không chỉ quy định trách nhiệm tự kiểm tra của cơ quan ban hành quyết định mà cần quy định hoạt động tự kiểm tra này là một hoạt động bắt buộc phải được tiến hành trong một thời hạn nhất định sau khi quyết định được ban hành. Và để bảo đảm tính khả thi cho quy định như vậy thì cần phân biệt trách nhiệm của cơ quan ban hành quyết định ở mức độ khác nhau trong hai trường hợp: trường hợp cơ quan kiểm tra, giám sát phát hiện quyết định khiếm khuyết trong thời hạn tự kiểm tra và trường hợp cơ quan kiểm tra, giám sát phát hiện quyết định khiếm khuyết khi đã hết thời hạn kiểm tra. Trong đó trách nhiệm trong trường hợp thứ hai nặng hơn trường hợp thứ nhất. Tất nhiên, đối với quyết định hất hợp lý thì trách nhiệm này chỉ đặt ra đối với những trường hợp bất hợp lý được tạo ra ngay trong quá trình xây dựng quyết định.

Thứ tư, quy định trách nhiệm đối với cơ quan ban hành quyết định ở mức nặng hơn nếu cơ quan ban hành quyết định không xử lý quyết định khiếm khuyết khi đã được cơ quan kiểm tra, giám sát yêu cầu xử lý mà sau đó đã được cơ quan có thẩm quyền xác nhận yêu cầu xử lý là đúng đắn, vì trường hợp này không chỉ là cơ quan ban hành quyết định không thực hiện đầy đủ trách nhiệm tự kiểm tra của mình mà còn không phối hợp với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước để thực hiện nhiệm vụ chung, vô hiệu hóa hoạt động của các cơ quan có liên quan.

Tính hợp pháp, hợp lý là hai thuộc tính, hai tiêu chuẩn đánh giá chất lượng của quyết định hành chính. Mức độ hợp pháp, hợp lý có ý nghĩa quyết định đến hiệu lực pháp lý và giá trị tác động thực tế của từng quyết định và cả hệ thống pháp luật. Vì vậy, các quy định của pháp luật cũng như hoạt động thực tiễn đều cố gắng tạo ra các quyết định hành chính vừa hợp pháp, vừa hợp lý. Tuy nhiên, tính hợp pháp thể hiện các yêu cầu của nhà nước đối với quyết định hành chính nên các tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp được thể hiện tương đối rõ ràng, đầy đủ trong các quy định của pháp luật. Nhờ đó, việc định hướng cho các hoạt động xây dựng quyết định để tạo ra quyết định hợp pháp hay xử lý các quyết định hành chính bất hợp pháp không phải là điều quá khó. Ngược lại, hợp lý là phù hợp với yêu cầu của xã hội mà xã hội thì vốn đa dạng và vận động, thay đổi không ngừng, cho nên các tiêu chuẩn để đánh giá tính hợp lý tương đối trừu tượng. Đó là lý do vì sao pháp luật chỉ có thể quy định một cách chung nhất hoặc quy định một vài biểu hiện cụ thể của tính hợp lý và cũng vì không thể lượng hóa mức độ hợp lý của một quyết định hành chính nên khó có thể định rõ các biện pháp xử lý cần áp dụng đối với quyết định bất hợp lý. Chính vì vậy, làm thế nào để tạo ra quyết định hành chính hợp lý hoặc đánh giá tính hợp lý của một quyết định hành chính cụ thể tương đối khó khăn và khi quyết định đã được ban hành rồi thì đánh giá quyết định đó có hợp lý hay không để có thể xử lý kịp thời, tránh gây hậu quả bất lợi cho quản lý nhà nước là điều không dễ dàng.

Cho đến nay, các hoạt động nhằm bảo đảm tính hợp lý trong quá trình xây dựng quyết định thường khó tiến hành (chẳng hạn hoạt động khảo sát tình hình thực tế liên quan đến nội dung quyết định) và hầu hết các hoạt động bảo đảm chất lượng quyết định sau khi quyết định được ban hành cũng nghiêng về việc phát hiện và xử lý quyết định bất hợp pháp. Nhưng thực tế quản lý nhiều năm qua cho thấy, xã hội ổn định hay không, kinh tế phát triển nhanh hay chậm chủ yếu phụ thuộc vào mức độ hợp lý của quyết định hành chính (và văn bản pháp luật nói chung), tức là phụ thuộc vào việc các quyết định hành chính (văn bản pháp luật) có phù hợp với các quy luật khách quan, các điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể hay không, chứ không phải phụ thuộc vào mức độ hợp pháp của chúng. Vì vậy, việc bảo đảm tính hợp pháp của quyết định hành chính là cần thiết, nhưng nếu chi tập trung chú ý đến tính hợp pháp mà coi nhẹ tính hợp lý thì pháp luật chỉ là những khuôn mẫu cứng nhắc, không có giá trị thực tiễn.

Trong những năm gần đây, hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý quyết định hành chính rất được chú ý cả về mặt pháp lý - các quy định của pháp luật ngày càng chi tiết, toàn diện; về mặt thực tiễn - các hoạt động ngày càng được tiến hành đầy đủ, giảm bớt tính hình thức; về mặt tổ chức - hình thành các thiết chế góp phần bảo đảm chất lượng của quyết định hành chính như Tòa hành chính, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Việc phát hiện một số lượng lớn quyết định hành chính trái pháp luật, không hợp lý gần đây không có nghĩa là số lượng quyết định hành chính kém chất lượng hiện nay nhiều hơn trước kia mà điều đó chứng minh rằng, chất lượng của quyết định hành chính ngày nay là vấn đề thực sự được Nhà nước quan tâm do nhu cầu phát triển trong nước cũng như hội nhập quốc tế. Chính sự quan tâm đó và thực tế chất lượng quyết định hành chính được phản ánh qua kết quả các đợt kiểm tra, rà soát cho thấy không thể không tiếp tục hoàn thiện pháp luật làm cơ sở pháp lý cho các hoạt động thực tiễn trong quá trình xây dựng, kiểm tra, xử lý quyết định, không ngừng nâng cao chất lượng quyết định hành chính để quyết định hành chính thực sự là phương tiện không thể thiếu để Nhà nước quản lý xã hội.